Kê khai tài sản, thu nhập là một trong những biện pháp phòng ngừa tham nhũng có hiệu quả nếu được triển khai thực hiện nghiêm túc. Mặc dù Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2019 nhưng đến nay nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị vẫn còn lúng túng trong việc xác định đối tượng thuộc diện có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm theo quy định của Luật này. Do nhận thức chưa thống nhất các quy định của pháp luật nên đã nảy sinh tâm lý khá phổ biến hiện nay tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó là thà yêu cầu kê khai nhầm (mở rộng thêm đối tượng) còn hơn là bỏ sót đối tượng phải kê khai. Sở dĩ xẩy ra tình trạng nêu trên là do một số công chức của các cơ quan, tổ chức làm công tác kiểm soát tài sản thu nhập và những người làm công tác tổ chức cán bộ của các sở, ngành chỉ căn cứ vào một số câu, từ trong Luật, Nghị định và các văn bản liên quan mà không xem xét một cách tổng thể các quy định của pháp luật nên hiểu chưa cặn kẻ các quy định của Luật phòng, chống tham nhũng. Để hiểu và xác định chính xác các đối tượng phải có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập hằng năm không chỉ căn cứ vào một vài câu từ hay một vài điều luật mà cần phải nắm vững một các tổng thể tất cả các quy định của Luật phòng chống tham nhũng, thậm chí phải hiểu cả quá trình (lịch sử) thay đổi trong các quy định liên quan đến kê khai, kiểm soát tài sản, thu nhập và các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy, vị trí việc làm; pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức.

Theo quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007 và năm 2012 (sau đây gọi là Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005)[1] thì nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là quy định thuộc biện pháp phòng ngừa tham nhũng với tiêu đề “minh bạch tài sản, thu nhập” theo đó tên gọi trích yếu của Nghị định số 78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ cũng đã quy định là “Nghị định về minh bạch tài sản, thu nhập”. Như vậy, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ mới tiếp cận ở mức độ công khai “rõ ràng, rành mạch”[2] về tài sản, thu nhập. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, ngay từ tên đề mục của các quy định về biện pháp phòng ngừa tham nhũng này đã có sự thay đổi một cách căn bản đó là “Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị”; Luật đã nâng tầm từ “minh bạch” lên thành “kiểm soát” tài sản, thu nhập để nâng cao hiệu quả công tác phòng ngừa tham nhũng. Không chỉ dừng ở câu từ, ngữ nghĩa của đề mục mà Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã có thay đổi một cách toàn diện về việc xác định đối tượng có nghĩa vụ kê khai, phương thức và thời điểm kê khai tài sản, thu nhập với một kỹ thuật lập pháp tiến bộ, chặt chẽ và hiệu quả[3]. Trong khi Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 chỉ quy định việc kê khai tài sản hằng năm và kê khai phục vụ công tác cán bộ; theo đó thời điểm kê khai tài sản, thu nhập hằng năm chậm nhất vào ngày 31/12 thì Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã phân luồng, phân nhóm đối tượng để có các phương thức kiểm soát khác nhau phù hợp với từng đối tượng cụ thể. Nhà làm luật đã tiếp cận từ đối tượng (có mức độ nguy cơ tham nhũng nhiều hay ít) để xác định phương thức và thời điểm kê khai tài sản, thu nhập phù hợp. Tất cả các đối tượng cán bộ, công chức, viên chức giữ chức danh, chức vụ cao hay thấp hoặc không giữ chức vụ đều trong tầm kiểm soát của pháp luật, phương pháp này vừa thể hiện tính tổng thể, toàn diện vừa có trọng tâm, trọng điểm để kiểm soát có hiệu quả.

Cụ thể, theo quy định tại Điều 34 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 thì tất cả cán bộ, công chức, sĩ quan Công an nhân dân, sĩ quan Quân đội nhân dân (sau đây gọi chung là sĩ quan), quân nhân chuyên nghiệp; người giữ chức vụ từ Phó Trưởng phòng và tương đương trở lên công tác tại đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đều có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập lần đầu. Theo đó, những người nêu trên phải hoàn thành việc kê khai trước ngày 31/12/2019; người lần đầu giữ vị trí công tác đã nêu trên (được bầu cử, tuyển dụng sau ngày 31/12/2019) thì phải hoàn thành việc kê khai chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày được tiếp nhận, tuyển dụng, bố trí vào vị trí công tác. Như vậy, đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản lần đầu rộng hơn nhiều so với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Việc kê khai tài sản lần đầu là cơ sở để bắt đầu quy trình kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp trong quá trình công tác của họ. Sau khi kê khai lần đầu thì Luật đã phân nhóm, phân luồng và áp dụng phương thức phù hợp với từng đối tượng cần kiểm soát. Theo đó, những người giữ chức vụ từ Giám đốc sở và tương đương trở lên và những người làm công tác tổ chức cán bộ, quản lý tài chính công, tài sản công, đầu tư công hoặc trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân khác (theo quy định tại Điều 10 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020) phải có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập hằng năm; việc kê khai phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 hằng năm. Đây là nhóm đối tượng giữ chức vụ hoặc đảm nhiệm ở những vị trí việc làm có nguy cơ phát sinh hành vi tham nhũng ở mức độ cao nên phải kiểm soát chặt chẽ thường xuyên hằng năm. Đối với những cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp còn lại là nhóm đối tượng giữ các chức vụ (từ Phó Giám đốc sở và tương đương trở xuống) và giữ những vị trí việc làm có nguy cơ tham nhũng thấp thì không cần thiết phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm mà chỉ có nghĩa vụ thực hiện việc kê khai bổ sung khi có biến động về tài sản, thu nhập trong năm có giá trị từ 300.000.000 đồng trở lên; việc kê khai phải hoàn thành trước ngày 31/12 của năm có biến động về tài sản, thu nhập. Việc Luật đưa ra quy định mức tài sản, thu nhập biến động trong có giá trị từ 300.000.000 đồng trở lên là căn cứ vào sự tính toán về mức thu nhập từ lương, phụ cấp và các thu nhập hợp pháp khác sau khi đã chi tiêu trong một năm hiện nay của vợ, chồng cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp thuộc nhóm đối tượng này là không thể vượt quá 300.000.000 đồng. Do đó, nếu trong năm có biến động tài sản, thu nhập từ 300.000.000 đồng trở lên thì chắc chắn đây là khoản thu nhập ngoài lương, phụ cấp và thu nhập hợp pháp khác từ ngân sách nhà nước, nên cần phải kê khai để kiểm soát phòng ngừa tham nhũng. Việc kê khai bổ sung là do cán bộ, công chức, viên chức,… phải tự giác thực hiện khi đủ điều kiện phải kê khai.

Ngoài việc kê khai hằng năm, kê khai bổ sung khi có biến động về tài sản, thu nhập, Luật còn quy định việc kê khai tài sản phục vụ công tác cán bộ khi cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp dự kiến được bầu, phê chuẩn, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại hoặc được cử các chức vụ khác. Như vậy, với cách thức quy định này thì khi người đủ điều kiện phải kê khai tài sản bổ sung mà không tự giác kê khai thì khi kê khai phục vụ công tác cán bộ tất yếu sẽ bị phát hiện khi so sánh với bản kê khai lần đầu (với điều kiện là kê khai trung thực).

Như đã nêu ở trên, do hiểu không đúng tinh thần quy định của pháp luật nên trong những năm qua nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị đã yêu cầu cả những người mà theo pháp luật không có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập hằng năm phải thực hiện việc kê khai. Cụ thể có các trường hợp đã và đang xảy ra đó là:

- Thứ nhất, tại khoản 1 Điều 10 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP hướng dẫn về người có nghĩa vụ kê khai tài sản hằng năm đã quy định: “Người có nghĩa vụ kê khai theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 36 của Luật Phòng, chống tham nhũng bao gồm: 1. Các ngạch công chức và chức danh sau đây: Chấp hành viên; Điều tra viên; Kế toán viên; Kiểm lâm viên; Kiểm sát viên; Kiểm soát viên ngân hàng; Kiểm soát viên thị trường; Kiểm toán viên; Kiểm tra viên của Đảng; Kiểm tra viên hải quan; Kiểm tra viên thuế; Thanh tra viên; Thẩm phán”.

Với quy định này có một số người cho rằng, do Nghị định quy định “Các ngạch công chức” nên tất cả các công chức (dù giữ chức vụ hay không và làm bất cứ ở vị trí việc làm nào) đều phải có nghĩa vụ kê khai tài sản hằng năm. Với cách hiểu này họ đã tách “các ngạch công chức” và “chức danh sau đây:…” thành hai nhóm độc lập là nhóm công chức và nhóm các chức danh được liệt kê phía sau. Với cách hiểu bằng việc cắt khúc câu từ này là không đúng, ở đây Nghị định quy định các ngạch công chức cần được hiểu bao gồm: Các ngạch Chấp hành viên sơ cấp, Chấp hành viên trung cấp, Chấp hành viên cao cấp; các ngạch Kế toán viên, Kế toán viên chính, Kế toán viên cao cấp; các ngạch Kiểm lâm viên trung cấp, Kiểm lâm viên, Kiểm lâm viên chính;… các ngạch Thanh tra viên, Thanh tra viên chính, Thanh tra viên cao cấp; các ngạch Thẩm phán sơ cấp, Thẩm phán trung cấp, Thẩm phán cao cấp, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Sở dĩ Nghị định còn sử dụng thêm thuật ngữ “chức danh” ở đây là vì nhóm các ngạch Điều tra viên không được gọi là công chức mà là thuộc nhóm sĩ quan Công an nhân dân và sĩ quan Quân đội nhân dân nên được gọi là các ngạch chức danh gồm: Điều tra viên sơ cấp, Điều tra viên trung cấp và Điều tra viên cao cấp. Mặt khác, nếu cho rằng tất cả các công chức phải kê khai tài sản hằng năm thì Luật Phòng, chống tham nhũng không cần thiết phải quy định các nội dung tại điểm a, điểm b khoản 3 Điều 36 và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP không cần thiết phải liệt kê các vị trí việc làm tại các khoản 1, khoản 2 (Phụ lục III) và khoản 3 Điều 10 và khi đó cũng không cần thiết quy định việc kê khai tài sản bổ sung.

- Thứ hai, việc xác định những người có nghĩa vụ kê khai tài sản hằng năm tại Phụ lục số III ban hành kèm theo Nghị định số 130/2020/NĐ-CP cũng đang có cách hiểu và thực hiện không đúng đối với một số vị trí việc làm theo danh mục này. Đơn cử như trường hợp sau, hiện nay một số sở, ban, ngành yêu cầu Phó Trưởng phòng và Trưởng phòng Hành chính Tổ chức hoặc Phó Chánh văn phòng và Chánh văn phòng sở, ban, ngành (có nhiệm vụ về công tác tổ chức, cán bộ) phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm vì cho rằng những người này liên quan đến công tác đào tạo, bồi dưỡng, thi đua, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức quy định tại khoản 1 và khoản 6 Phụ lục III Nghị định số 130/2020/NĐ-CP. Với trường hợp này, chúng tôi cho rằng việc xác định như vậy là không đúng quy định. Không phải làm bất cứ công việc gì liên quan đến công tác đào tạo, bồi dưỡng, thi đua, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản hằng năm; ở đây Nghị định chỉ quy định vị trí việc làm phải kê khai tài sản hằng năm đó là “Thẩm định hồ sơ”. Theo quy định về phân công, phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, số lượng người làm việc, vị trí việc làm và quy định về phân công, phân cấp tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, viên chức của tỉnh Quảng Bình[4] thì việc thẩm định các nội dung nói trên thuộc trách nhiệm của Sở Nội vụ. Bộ phận tổ chức, cán bộ của các sở, ban, ngành chỉ thực hiện nhiệm vụ tham mưu tổng hợp nhu cầu, xây dựng kế hoạch, lập hồ sơ để Giám đốc các sở, ban, ngành gửi Sở Nội vụ thẩm định trước khi trình cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Như vậy, việc xác định những người phải kê khai tài sản hằng năm theo danh mục quy định tại Phụ lục III Nghị định số 130/2020/NĐ-CP cần phải căn cứ vào phân công, phân cấp, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị; phải xác định theo vị trí việc làm của từng cán bộ, công chức, viên chức trong Đề án vị trí việc làm của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị mới đảm bảo chính xác.

- Thứ ba, thêm một trường hợp mà theo tôi xác định chưa đúng đó nữa là, theo quy định tại Quy chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập ban hành kèm theo Quyết định của Ban chấp hành Trung ương thì: Ủy ban kiểm tra tỉnh ủy, thành ủy kiểm soát tài sản, thu nhập của những người thuộc diện ban thường vụ tỉnh ủy, thành ủy quản lý và những người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập công tác trong các cơ quan đảng của tỉnh, thành. Với quy định này, hiện nay nhiều sở, ban, ngành đã yêu cầu những người thuộc diện Ban Thường vụ Tỉnh ủy quản lý nhưng không thuộc đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm (theo quy định tại khoản 3 Điều 36 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Điều 10 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP) phải thực hiện kê khai tài sản, thu nhập hằng năm. Thật sự không thể nào lý giải được với quy định này mà các cơ quan, tổ chức lại tự ý mở rộng đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm so với quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP. Cần phải biết rằng, Quy chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập chỉ quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung và phương thức phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập mà hoàn toàn không có quy định nào về đối tượng, phương thức kê khai tài sản, không có quy định nào mở rộng đối tượng phải kê khai tài sản hằng năm so với Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018. Cụ thể ở quy định nêu trên chỉ có nội dung là phân công cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập đối với từng nhóm đối tượng quản lý. Mặt khác, Quyết định ban hành Quy chế này đã lấy Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 làm căn cứ để ban hành và việc ban hành Quy chế này là để thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP. Do đó, việc xác định đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm phải căn cứ vào quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định số 130/2020/NĐ-CP chứ không phải dựa vào sự suy diễn thiếu căn cứ.

Việc bắt buộc những người không thuộc diện phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm phải thực hiện việc kê khai tài sản không chỉ tạo ra những việc làm không cần thiết, làm mất nhiều thời gian của cán bộ, công chức phải kê khai tài sản và các cơ quan thực hiện nhiệm vụ kiểm soát tài sản, thu nhập mà việc này đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện quyền bất khả xâm phạm về đời sống riêng tư, bí mật cá nhân và bí mật gia đình đã được Hiến pháp và pháp luật quy định, được bảo vệ và bảo đảm thực hiện. Do đó, việc buộc những người không có nghĩa vụ phải kê khai tài sản, thu nhập hằng năm phải kê khai tài sản, thu nhập có thể sẽ gây ra những hậu quả không kém phần nghiêm trọng như đối với trường hợp bỏ sót đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập. Để đảm bảo cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị xác định chính xác những người có nghĩa vụ kê khai tài sản hằng năm, đề nghị Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh tăng cường công tác tập huấn và hướng dẫn pháp luật để có nhận thức và áp dụng thống nhất, tránh tình trạng như đã nêu trên./.     

                                                                           ■ Phạm Thái Quý

[1] Luật số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 01/2007/QH12 ngày 04/8/2007 và Luật số 27/2012/QH13 ngày 23/11/2012.

[2] Từ điển Tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2006.

[3] Đánh giá này chỉ dừng ở yếu tố khuôn khổ pháp lý còn thực tế thì còn tùy thuộc vào việc triển khai thực hiện.

[4] Theo Quyết định số 43/2021/QĐ-UBND ngày 23/11/2021 của UBND tỉnh ban hành Quy định phân công, phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, số lượng người làm việc, vị trí việc làm của tỉnh Quảng Bình và Quyết định số 44/2021/QĐ-UBND ngày 23/11/2021 của UBND tỉnh ban hành Quy định một số nội dung về phân công, phân cấp tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý của UBND tỉnh Quảng Bình.