Hoạt động của HĐND các cấp trong thời gian qua đã đạt được những kết quả tích cực trong việc triển khai thực hiện pháp luật, giám sát việc tuân theo pháp luật và quyết định các vấn đề quan trọng của mỗi địa phương góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng,an ninh, trật tự an toàn xã hội. Tuy nhiên, nhìn chung HĐND các cấp vẫn chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm mà Hiến pháp và pháp luật quy định. Những hạn chế trong tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có những nguyên nhân chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, do những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của HĐND. Theo quy định, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước, tuy nhiên HĐND có nhiệm vụ bảo đảm việc triển khai thực hiện pháp luật tại địa phương, tức HĐND có tính chất của cơ quan hành pháp nhưng lại không có mối quan hệ trực thuộc trên dưới trong chỉ đạo hoạt động. Trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND cấp tỉnh chưa rõ ràng, vừa thuộc Ủy ban thường vụ Quốc hội, vừa thuộc Chính phủ. Là cơ quan dân cử, cơ quan đại diện quyền lực nhân dân tương tự như Quốc hội, do đó HĐND lại không hẳn là cơ quan hành pháp. Hiện nay một số nhà khoa học pháp lý trên thế giới đặt vấn đề về quyền lực thứ tư đó là quyền tự quản địa phương. Tuy nhiên, pháp luật nước ta chưa quy định quyền tự quản địa phương mà bộ máy nhà nước được tổ chức, hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ - tập quyền. Mặc dù được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nhưng với vị trí pháp lý chưa rõ ràng nên HĐND chưa phát huy được vị trí, vai trò, chưa tạo được sự thông suốt trong hoạt động của chính quyền địa phương. Vì vậy, “tính quyền lực nhà nước của HĐND được xác định, lại không được xác định các điều kiện pháp lý, tổ chức, vật chất, kỹ thuật để HĐND thật sự trở thành một cơ quan thực quyền trong việc thực hiện quyền lực nhà nước”[1]. Đáng tiếc là vị trí, tính chất của HĐND trong Hiến pháp 2013 vẫn chưa có sự thay đổi để tháo gỡ những bất cập này.

Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp (quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương) gần giống nhau; chưa phận định rõ giới hạn thẩm quyền của HĐND từng cấp để bảo đảm phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Việc phân cấp thẩm quyền cho HĐND cấp tỉnh chưa căn cứ vào đặc điểm, điều kiện, nguồn lực và khả năng thực hiện của từng địa phương để thực hiện thẩm quyền đó. Việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn chưa gắn với việc phân cấp các điều kiện để thực hiện nhiệm vụ được giao.

Theo quy định tại Luật tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì, HĐND không chỉ “giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp” mà còn “giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương”, tức là có quyền giám sát đối với hoạt động của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương. Với quy định này, HĐND cấp tỉnh vẫn thường xuyên giám sát đối với UBND và các cơ quan khác ở cấp huyện, UBND cấp xã. Trong khi HĐND tồn tại ở cả ba cấp (tỉnh, huyện, xã) đều có thẩm quyền giám việc thi hành pháp luật tại địa phương, nhưng hiện nay chưa có sự phân định rõ ràng thẩm quyền giám sát giữa HĐND các cấp. Từ đó dẫn đến tình trạng cùng một cơ quan nhưng HĐND hai cấp, ba cấp và cả Đoàn ĐBQH cấp tỉnh đều có quyền đến giám sát gây phiền hà cho các cơ quan, tổ chức. Khi để xẩy ra tình trạng vi phạm pháp luật trong thời gian dài không được phát hiện thì không cấp nào chịu trách nhiệm về việc giám sát.

Hội nghị liên tịch chuẩn bị kỳ họp thứ 3 (kỳ họp chuyên đề), HĐND tỉnh khóa XVIII

Khắc phục hạn chế của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã mở rộng thành viên của Thường trực HĐND gồm cả các Trưởng ban của HĐND. Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định Thường trực HĐND là cơ quan thường trực (tức là cơ quan hoạt động thường xuyên) của HĐND, trong khi Luật lại quy định Trưởng ban của các Ban có thể là đại biểu hoạt động chuyên trách hoặc đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, do đó khi Chủ tịch và các Trưởng ban hoạt động kiêm nhiệm thì tính “thường trực” - hoạt động thường xuyên của Thường trực HĐND sẽ bị hạn chế. Vì số thành viên hoạt động kiêm nhiệm nhiều hơn số thành viên hoạt động chuyên trách nên để tổ chức các phiên họp của Thường trực thường gặp nhiều khó khăn dẫn đến chậm tiến độ hoặc tổ chức họp khi không đầy đủ các thành viên làm giảm yếu tố tập thể là tính đặc thù của chế định HĐND.

Trước đây, theo quy định tại Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11, đại diện Thường trực HĐND dành ít nhất hai ngày trong một tháng để tiếp công dân. Trong khi đó Luật tiếp công dân không có quy định đại biểu HĐND, Thường trực HĐND tiếp công dân định kỳ mấy ngày trong một tháng, điều này gây ra sự lúng túng cho Thường trực HĐND các cấp trong việc xếp lịch tiếp công dân hằng tháng.

Thứ hai, do những bất cập của pháp luật bầu cử đại biểu HĐND. Mặc dù Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và HĐND quy định các nguyên tắc tiến bộ như “phổ thông, bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín”. Tuy nhiên, các quy định cụ thể trong quy trình bầu cử vẫn chưa thực hiện được các nguyên tắc tiến bộ này, chưa tạo được cơ chế hữu hiệu để nhân dân lựa chọn được những người thực sự có tài, có đức. Quy định về tiêu chuẩn của đại biểu HĐND còn định tính, chưa cụ thể hóa tiêu chuẩn của đại biểu HĐND từng cấp. Luật quy định ở mỗi đơn vị bầu cử được bầu quá nhiều đại biểu nên đại biểu thường ỷ vào nhau mà chưa phát huy hết trách nhiệm của mình. Việc thành lập các tổ chức bầu cử chưa bảo đảm để vận hành cuộc bầu cử một cách khách quan. Với phương pháp xác định kết quả bầu cử theo đa số tuyệt đối và để hạn chế bầu bổ sung nhiều lần nên số dư thường thấp, vì vậy khả năng lựa chọn của cử tri bị hạn chế. Với quy trình lựa chọ ứng cử viên qua 5 bước, 3 vòng hiệp thương và số dư như hiện nay thì việc hiệp thương đã quyết định 60% đến 70%, quyền lựa chọn của cử tri chỉ còn 30% đến 40%. Theo quy định pháp luật hiện hành, trong quá trình hoạt động của HĐND nếu khuyết đại biểu thì có thể tổ chức bầu cử bổ sung mà không có đại biểu dự khuyết để bổ sung thay thế. Trong thực tế ở các địa phương trong nhiệm kỳ hoạt động có nhiều đại biểu chuyển công tác ra khỏi địa bàn hoặc vì lý do sức khỏe phải cho thôi làm nhiệm vụ đại biểu; đến cuối nhiệm kỳ thường thiếu nhiều đại biểu, tuy nhiên không có địa phương nào tổ chức bầu cử bổ sung, do đó sự bình đẳng trong việc có người đại diện của cử tri tại một số đơn vị bầu cử không được bảo đảm.

Thứ ba, do bất cập trong quy định về cơ quan giúp việc. Theo quy định tại Nghị quyết số 1004/2020/UBTVQH14, Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND (gọi tắt là Văn phòng) có nhiệm vụ tham mưu, phục vụ hoạt động cho cả Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh. Như vậy, địa vị pháp lý của Văn phòng chưa rõ ràng, không thuộc hệ thống nào. Về tổ chức các phòng chuyên môn, theo quy định Văn phòng có 3 phòng, gồm: Phòng Hành chính - Tổ chức - Quản trị; hai phòng tổ chức theo đầu mối giúp việc đó là Phòng Công tác Quốc hội và Phòng Công tác HĐND. Với mô hình tổ chức này bộc lộ hạn chế đó là, trong cả hai phòng đều có các chuyên viên được đào tạo ở các lĩnh vực chuyên môn khác nhau, phụ trách các lĩnh vực kinh tế - ngân sách, văn hóa - xã hội, pháp chế. Trưởng phòng không thể kiểm soát, đánh giá được năng lực chuyên môn của chuyên viên. Ngược lại, những người có cùng chuyên môn thì lại ở hai phòng khác nhau nên không thể giúp đỡ, hỗ trợ lẫn nhau. Do hai phòng tham mưu độc lập nên không kết nối được thông tin giữa Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh. Với mô hình tổ chức phòng chuyên môn như vậy thể hiện sự sáp nhập một cách cơ học giữa bộ phận giúp việc cho Đoàn ĐBQH và bộ phận giúp việc cho HĐND cấp tỉnh. Ở cấp huyện thì Văn phòng vừa tham mưu, giúp việc cho HĐND vừa tham mưu, giúp việc cho UBND nên rất khó rạch ròi trong việc tham mưu công tác thẩm tra và hoạt động giám sát.

Thứ tư, do nhận thức về vị trí, vai trò của HĐND chưa đúng mức; trình độ, năng lực, tinh thần, trách nhiệm của một số đại biểu HĐND có phần còn hạn chế. Không chỉ đối với cán bộ, công chức và nhân dân mà ngay cả một số đại biểu HĐND vẫn chưa nhận thức hết vị trí, vai trò của HĐND. Với những bất cập của pháp luật bầu cử và phương thức giới thiệu ứng cử, hiệp thương đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng của đại biểu HĐND. Một số đại biểu được bầu theo cơ cấu nên trình độ, năng lực, tinh thần, trách nhiệm không cao. Tỷ lệ tái cử thấp nên đại biểu chưa có nhiều kinh nghiệm. Với cơ chế bầu cử như đã nêu trên làm cho đại biểu HĐND trở thành những người “hiền lành và nhút nhát”, không có bản lĩnh để nói tiếng nói của người dân, đối mặt với những vấn đề nổi cộm, thách thức của địa phương. Việc bố trí cán bộ chuyên trách của HĐND ở một số địa phương chưa tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND. Về bằng cấp có trình độ cao nhưng việc bố trí không phù hợp, trái chuyên môn đào tạo và kinh nghiệm công tác nên không sử dụng được kiến thức chuyên môn, chưa phát huy được năng lực sở trường khi làm đại biểu chuyên trách.

Trong cả nhiệm kỳ các đại biểu HĐND các cấp chỉ được tập huấn một đợt vào đầu nhiệm kỳ, mới chỉ được trang bị kiến thức và kỹ năng cơ bản về hoạt động của HĐND. Thành viên các Ban không được bồi dưỡng, tập huấn chuyên sâu để trang bị kiến thức và kỹ năng thẩm tra, giám sát trong các lĩnh vực thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các Ban. Do đó, hoạt động của đại biểu, thành viên các Ban chủ yếu dựa vào tự tìm tòi nghiên cứu, tích lũy kinh nghiệm của bản thân.

Thứ năm, công tác tham mưu, phục vụ của Văn phòng còn hạn chế. Là cơ quan gồm phần lớn là các đại biểu hoạt động kiêm nhiệm nên công tác tham mưu, phục vụ có vai trò rất quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Như đã nêu, quy định về tổ chức và hoạt động của cơ quan tham mưu, giúp việc cho hoạt động của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện còn bất cập dẫn đến chất lượng giúp việc chưa đáp ứng yêu cầu. Ở một số địa phương, công tác tham mưu một số lĩnh vực còn bỏ ngõ như giám sát việc ban hành văn bản QPPL của UBND và HĐND cấp dưới, hỗ trợ đại biểu trong tiếp công dân, xúc cử tri, cung cấp thêm các thông tin ngoài các báo cáo tại kỳ họp. Ở một số địa phương Văn phòng mới làm tốt công tác phục vụ, còn công tác tham mưu còn nhiều hạn chế.

Để bảo đảm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, không ngừng nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương thì việc đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp là nhu cầu tất yếu. Để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp cần có các giải pháp để khắc phục những nguyên nhân như đã nêu ở trên./.

                                                                          Phạm Thái Quý

[1] Trần Thị Diệu Oanh - Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của HĐND, Luận án tiến sĩ Luật học, Học viện Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 2012.