Để thực hiện quản lý nhà nước có hiệu quả, ở bất kỳ quốc gia nào cũng phải chọn giải pháp chia đất nước thành các đơn vị hành chính và tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ở đó, gọi là chính quyền địa phương. Ở nước ta cũng vậy, cả nước được chia thành các đơn vị hành chính đồng thời tổ chức chính quyền địa phương theo đơn vị hành chính các cấp tỉnh, huyện, xã. Trong thiết chế chính quyền địa phương có HĐND và UBND, trong đó HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. HĐND thực hiện quyền giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND, giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ khi thành lập nước đến nay, thiết chế HĐND các cấp ngày càng được kiện toàn, phát triển và hoàn thiện theo lịch sử phát triển của nhà nước.

Sau khi giành được chính quyền trong cuộc Cách mạng tháng Tám năm 1945, ngày 23/11/1945 Chủ tịch Chính phủ lâm thời ban hành Sắc lệnh số 63 thiết lập tổ chức bộ máy chính quyền địa phương và sau đó là Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền ở các thành phố, thị xã. Theo quy định tại hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương gồm HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC). Ở cấp xã và cấp tỉnh, thành phố, thị xã tổ chức chính quyền đầy đủ gồm HĐND và UBHC, ở cấp kỳ, huyện và khu phố không tổ chức HĐND mà chỉ có UBHC. HĐND do nhân dân bầu ra là cơ quan thay mặt cho nhân dân, nhiệm kỳ của HĐND các cấp là 02 năm.

Ngày 09/11/1946 Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thông qua Hiến pháp đầu tiên. Theo quy định của Hiến pháp 1946, HĐND do nhân dân bầu ra ở cấp tỉnh, thành phố, thị xã; ở các cấp bộ và huyện chỉ có UBHC. Do điều kiện kháng chiến chống Pháp, đến năm 1958 Quốc hội mới ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Lần đầu tiên Luật xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, nhiệm kỳ HĐND cấp tỉnh là 03 năm, các cấp khác 02 năm. Khác với quy định trước đó, thời kỳ này không có đại biểu dự khuyết, trong nhiệm kỳ nếu đại biểu HĐND vì lý do mà không đảm nhiệm được chức vụ đại biểu, cử tri thuộc đơn vị bầu cử đã bầu ra đại biểu đó bầu người khác thay thế. HĐND bầu UBHC cùng cấp, HĐND cấp xã bầu UBHC huyện. Trong giai đoạn này do chưa có Thường trực HĐND nên hội nghị HĐND do UBHC cùng cấp triệu tập. Mỗi kỳ họp, HĐND bầu ra Chủ tịch đoàn để điều khiển hội nghị, Chủ tịch đoàn đề cử Thư ký kỳ họp để HĐND thông qua, trong kỳ họp HĐND cũng có thể lập các Tiểu ban lâm thời để xem xét trước các dự án nghị quyết. Có thể thấy đây là sự manh nha trong việc thành lập Ban của HĐND sau này.

Năm 1959 Quốc hội ban hành Hiến pháp thay thế Hiến pháp 1946, năm 1962 ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp. Ở cấp độ Hiến pháp đây là lần đầu tiên xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Một điểm mới là tất cả các đơn vị hành chính đều lập HĐND và UBHC; các thành phố có thể lập khu phố có HĐND và UBHC. Nhiệm kỳ HĐND tỉnh vẫn là 03 năm, các cấp khác là 02 năm. Điểm mới trong Hiến pháp 1960 và Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 là HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn bầu và bãi miễn Chánh án TAND cùng cấp. Về cơ cấu tổ chức Luật quy định tùy theo nhu cầu công tác, HĐND có thể  lập các Ban của HĐND để giúp HĐND tìm hiểu ý kiến, nguyện vọng của nhân dân, góp ý kiến với HĐND trong xây dựng và thực hiện những chủ trương công tác ở địa phương. Thành viên của các Ban không chỉ là đại biểu HĐND mà có thể cử thêm người ngoài HĐND. Quyền hạn của đại biểu HĐND được bổ sung thêm quyền chất vấn UBHC và các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC.

Sau khi đất nước thống nhất, Quốc hội ban hành Hiến pháp 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND 1983. Hiến pháp và Luật tổ chức HĐND và UBND 1983 xác định vị trí, vai trò của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu, chịu trách nhiệm trước nhân dân và chính quyền cấp trên. Nhiệm kỳ của HĐND cấp tỉnh được nâng lên 04 năm. Nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp vừa được Luật quy định cụ thể theo từng lĩnh vực vừa quy định theo từng cấp đơn vị hành chính. Về mặt tổ chức Luật năm 1983 quy định việc thành lập các Ban chuyên trách là bắt buộc. Tuy nhiên, Luật chưa quy định cụ thể có mấy Ban, tên gọi cũng như phân định nhiệm vụ, quyền hạn giữa các Ban. Cùng với việc thành lập các Ban, Luật năm 1983 quy định thành lập Ban Thư ký để giúp Chủ tịch UBND điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban chuyên trách của HĐND; tổ chức tiếp dân, đôn đốc giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân. Với các nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên thấy rằng, Ban Thư ký là tổ chức tiền thân của Thường trực HĐND sau này. Luật 1983 quy định lập Tổ đại biểu gồm các đại biểu được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử.

Thực hiện chủ trương đổi mới của Đảng, Quốc hội đã tiến hành sửa đổi Hiến pháp 1980, ngày 30/6/1989 Quốc hội ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND mới thay thế Luật 1983. Về vị trí, vai trò của HĐND không thay đổi, tuy nhiên Luật quy định cụ thể hơn về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND; xác định rõ hơn hai chức năng của HĐND đó là quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Nhiệm kỳ của HĐND tất cả các cấp đều được nâng lên là 05 năm. Về tổ chức, điểm mới của Luật này là quy định thành lập Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Thư ký HĐND, là bộ phận hoạt động thường xuyên của HĐND để giải quyết các vấn đề phát sinh giữa hai kỳ họp. Đối với HĐND cấp xã, Luật quy định thành lập Ban Thư ký để giúp Chủ tịch UBND chuẩn bị, triệu tập kỳ họp, tiếp dân, đôn đốc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, giữ mối liên hệ với đại biểu.

Cử tri đi bỏ phiếu bầu các đại biểu HĐND các cấp 

Để tạo cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới đất nước, Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1992, tiếp tục khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Ngày 21/6/1994, Quốc hội ban hành Luật Tổ chức HĐND và UBND thay thế Luật 1989. Về tổ chức, Thường trực HĐND chỉ có Chủ tịch và Phó Chủ tịch mà không còn chức danh Thư ký HĐND; Luật cũng bổ sung HĐND cấp xã có Chủ tịch, Phó Chủ tịch. Trong Luật này quy định cụ thể số lượng và tên của các Ban HĐND; theo đó HĐND cấp tỉnh thành lập 03 Ban, gồm: Ban Kinh tế và Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội, Ban Pháp chế, nơi có nhiều dân tộc có thể lập Ban Dân tộc; HĐND cấp huyện thành lập hai Ban là: Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế. Về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND ngoài việc hướng dẫn giám sát hoạt động của HĐND cấp dưới, giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, Luật này bổ sung thêm việc giám sát hoạt động của VKSND cùng cấp. Bỏ quy định HĐND bầu thành viên của TAND mà chỉ bầu Hội thẩm TAND. Bổ sung đại biểu HĐND có quyền chất vấn đối với người đứng đầu các cơ quan như Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp.

Mặc dù Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 không có sửa đổi, bổ sung gì về chế định HĐND và UBND các cấp nhưng để tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, ngày 26/11/2003, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND thay thế Luật 1994. Theo Luật này vị trí, tính chất, nguyên tắc tổ chức, hoạt động của HĐND cơ bản không thay đổi nhưng đã làm rõ hơn hai chức năng quyết định và giám sát. Về tổ chức, Luật quy định Chủ tịch HĐND không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục. Về Thường trực HĐND, Luật bổ sung Thường trực HĐND cấp xã, quy định ở cấp tỉnh, cấp huyện có chức danh Ủy viên thường trực. Về nhiệm vụ, quyền hạn, Luật này đã quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp HĐND; quy định thêm những nhiệm vụ, quyền hạn riêng của HĐND thành phố trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (chính quyền đô thị).

Triển khai thực hiện chủ trương đổi mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và thể chế hóa những quy định mới của Hiến pháp năm 2013, ngày 19/6/2015, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương thay thế Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Luật này đã kế thừa và phát triển Luật năm 2003 với những điểm mới, đó là: Đã bổ sung quy định về tiêu chuẩn, số lượng đại biểu HĐND các cấp mà trước đây được quy định trong Luật Bầu cử đại biểu HĐND. Bổ sung các quy định để tăng cường vai trò, trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND, bảo đảm giải quyết những vấn đề phát sinh và những hoạt động thường xuyên giữa 2 kỳ họp HĐND. Về tổ chức đã thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND, như vậy ở cấp tỉnh và cấp huyện có đến 02 Phó chủ tịch HĐND (Luật sửa đổi, bổ sung năm 2019 thì ở cấp huyện chỉ có 01 Phó Chủ tịch HĐND). Luật đã quy định thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng Ban của HĐND; Thường trực HĐND cấp xã gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND. Đối với các Ban, Luật bổ sung quy định thành lập Ban Đô thị của HĐND thành phố trực thuộc trung ương. Luật này đã quy định Trưởng Ban có thể hoạt động chuyên trách nhưng các Phó Trưởng ban phải là đại biểu hoạt động chuyên trách. Một đổi mới quan trọng nữa là Luật đã phân tách và quy định cụ  thể về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND ở chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị.

Qua nghiên cứu quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND từ năm 1945 đến nay, rút ra một số vấn đề đáng chú ý sau đây:

Thứ nhất, tổ chức bộ máy HĐND các cấp ngày càng hoàn thiện. Từ chỗ chưa có Thường trực HĐND (UBHC hoặc UBND được coi như là bộ phận thường trực của HĐND) đến Luật 1983 thành lập Ban Thư ký, Luật 1989 thành lập Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, Luật 2003 có thêm Thường trực HĐND cấp xã. Từ chỗ chưa có các Ban HĐND đến Luật 1958 tại kỳ họp HĐND có thể thành lập các Tiểu ban lâm thời, Luật 1962 HĐND có thể thành lập các Ban, đến Luật 1983 việc thành lập các Ban là bắt buộc, Luật 1994 quy định cụ thể số lượng và tên các Ban HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, luật năm 2015 bổ sung thêm việc thành lập Ban Đô thị ở thành phố trực thuộc trung ương. Tổ đại biểu được thành lập kể từ Luật năm 1983 đến nay.

Thứ hai, vị trí, tính chất của HĐND ngày càng định hình rõ ràng hơn. Từ chỗ Sắc lệnh 63 quy định HĐND là cơ quan do nhân dân bầu, là cơ quan thay mặt nhân dân, đến Luật năm 1958 đã xác định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra. Các luật năm 1983, 1989 và 1994 xác định rõ vị trí, tính chất của HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên. Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định rõ tính đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân bởi chức năng quyết định các vấn đề quan trọng; giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.

Thứ ba, cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội thì nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp ngày càng được mở rộng và quy định cụ thể hơn. Từ quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung đến quy định cụ thể trong từng lĩnh vực; quy định cụ thể cho từng cấp HĐND, theo từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn và ở đô thị. Cùng với việc hoàn thiện bộ máy, pháp luật đã từng bước quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực, các Ban, các Tổ đại biểu và đại biểu HĐND.

Thứ tư, nhiệm kỳ của HĐND các cấp ngày càng tăng lên và thống nhất giữa các cấp. Từ chỗ nhiệm kỳ HĐND cấp tỉnh và cấp xã chỉ 02 năm, rồi nhiệm kỳ HĐND cấp tỉnh tăng lên 03 năm, 04 năm. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 trở lại đây nhiệm kỳ của HĐND các cấp giống nhau và tăng lên 05 năm. Số lượng kỳ họp của HĐND các cấp giảm dần và đi đến thống nhất giữa các cấp là mỗi năm tổ chức hai kỳ họp thường lệ.

Thứ năm, sự can thiệp của cơ quan nhà nước cấp trên đối với tổ chức và hoạt động của HĐND cấp dưới giảm dần; tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của HĐND các cấp ngày càng được đề cao. Điều này trước hết được thể hiện ở nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp ngày càng được mở rộng và được phân định rõ ràng hơn tạo sự chủ động cho HĐND các cấp trong việc quyết định các vấn đề của địa phương. Phạm vi các nghị quyết của HĐND cấp dưới phải được cơ quan nhà nước cấp trên phê chuẩn trước khi thi hành ngày càng giảm.

Thứ sáu, vị trí pháp lý, tiêu chuẩn, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của đại biểu ngày càng được quy định đầy đủ, cụ thể; nhất là nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động giám sát, trách nhiệm trong việc giữ mối liên hệ với cử tri.

Như vậy, với quá trình hình thành và phát triển đến nay, vị trí, tính chất và chức năng của HĐND các cấp đã từng bước được xác định rõ ràng. Bộ máy tổ chức ngày càng được hoàn thiện; nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp, của Thường trực, của các Ban, của các Tổ đại biểu và đại biểu HĐND ngày càng được quy định cụ thể, rõ ràng. Điều đó góp phần để HĐND ngày càng hoạt động chuyên nghiệp, hiệu quả hơn; ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong bộ máy nhà nước, bảo đảm thực hiện quyền lực của nhân dân./.

                                                                                 Phạm Thái Quý