Mặc dù tất cả các cơ quan trong bộ máy Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đều được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “tập trung dân chủ”, tuy nhiên tùy thuộc vào vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ mà trong tổ chức và hoạt động mỗi cơ quan nhà nước có những đặc điểm riêng và chịu sự tác động của các nhân tố khác nhau.

1. Những đặc điểm của HĐND các cấp

- HĐND là thiết chế dân chủ ở địa phương: Là cơ quan do nhân dân trực tiếp lập ra thông qua bầu cử trực tiếp, phổ thông, đầu phiếu, đó là điểm khác biệt đối với UBND và các cơ quan khác là những cơ quan phái sinh (do cơ quan có thẩm quyền thành lập). HĐND là cơ quan đại diện thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước (quyền lực công), quyết định các chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, giám sát mọi hoạt động công quyền ở địa phương. Mọi hoạt động của HĐND đều phải thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, hướng đến lợi ích của nhân dân. Hoạt động của HĐND, đại biểu HĐND luôn chịu sự giám sát của nhân dân. Trước và sau mỗi kỳ họp thường lệ hằng năm, đại biểu HĐND phải thực hiện việc tiếp xúc cử tri để báo cáo kết quả hoạt động của HĐND, hoạt động của đại biểu, đồng thời nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri để yêu cầu cơ quan chức năng giải quyết, trả lời. Đại biểu HĐND nào không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân thì có thể bị HĐND hoặc cử tri bãi nhiệm.

Tổ đại biểu HĐND tỉnh ứng cử tại đơn vị thị xã Ba Đồn tiếp xúc cử tri sau kỳ họp thứ 15, HĐND tỉnh khóa XVII

- HĐND là thiết chế tập hợp, hội tụ sự đoàn kết toàn dân: Là cơ quan đại diện của nhân dân nên HĐND là tập hợp các đại biểu thuộc mọi giai cấp, tầng lớp, thành phần xã hội, dân tộc, tôn giáo,… Do đó, HĐND là cơ quan có khả năng tạo sự đoàn kết, là trung tâm thu hút, tập hợp quần chúng nhân dân, thống nhất ý chí, động viên tinh thần, tạo khích lệ được hành động của nhân dân trong việc phát huy mọi nguồn lực để phát triển kinh tế xã hội. Tính đa dạng trong thành phần của HĐND là cơ sở bảo đảm cho mọi quyết định của HĐND phải cân bằng, hài hòa trong lợi ích của tất cả các tầng lớp nhân dân chứ không vì lợi ích của một tầng lớp, một nhóm người nào. Ngay từ những ngày đầu hình thành chính quyền nhân dân đến nay, HĐND cùng MTTQVN là những thiết chế gánh vác sứ mệnh tập hợp đại đoàn kết toàn dân.

- Kỳ họp là hoạt động chủ yếu của HĐND: Là cơ quan được hợp thành bởi các đại biểu do nhân dân bầu ra, mỗi đại biểu đều bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. HĐND hoạt động theo nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số nên kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND. Tại kỳ họp các đại biểu cùng tham gia thảo luận và quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Các đại biểu có quyền ngang nhau trong việc quyết định các vấn đề tại kỳ họp. Kết quả thảo luận, quyết định của HĐND được thể hiện bằng các nghị quyết. Nghị quyết của HĐND chỉ được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu nhất trí, trừ một số vấn đề phải có 2/3 đại biểu tán thành. Điều này đã thể hiện, HĐND là thiết chế bảo đảm phát huy trí tuệ tập thể, vì lợi ích của toàn thể nhân dân.

Đại biểu bỏ phiếu bầu các chức danh chủ chốt của HĐND tỉnh và UBND tỉnh

 - Thẩm quyền của HĐND bao quát mọi vấn đề đời sống xã hội: HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển địa phương trên tất cả các lĩnh vực kinh tế; giáo dục, y tế, văn hóa; khoa học, công nghệ, tài nguyên môi trường; quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; chính sách dân tộc, tôn giáo; xây dựng chính quyền, quản lý địa giới hành chính; bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. Không chỉ thực hiện chức năng quyết định những vấn đề quan trọng mà HĐND còn thực hiện chức năng giám sát toàn diện hoạt động thi hành pháp luật ở địa phương. Không chỉ giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND mà HĐND còn giám sát việc tuân theo pháp luật của tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương.

2. Các nhân tố tác động đến tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp

HĐND cũng như bất cứ một thực thể nào luôn chịu sự tác động, chi phối bởi nhiều nhân tố chủ quan và khách quan. Theo đó, hiệu quả hoạt động của HĐND sẽ phụ thuộc vào mức độ, chiều hướng tác động của các nhân tố này. Cụ thể đó là:

- Chủ trương, đường lối, phương thức lãnh đạo của đảng cầm quyền tác động, chi phối đến tổ chức và hoạt động của HĐND: Thực hiện quyền lực chính trị không chỉ có nhà nước mà còn có nhiều thực thể chính trị, xã hội khác, tuy nhiên “Nhà nước là công cụ chủ yếu của quyền lực chính trị, giữ vị trí trung tâm của hệ thống chính trị”. Là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vì vậy HĐND tỉnh là công cụ chủ yếu của quyền lực chính trị, giữ vị trí trung tâm của hệ thống chính trị ở địa phương. Trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị nói chung, của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nói riêng luôn chịu sự chi phối của đảng cầm quyền. Ở các nước có chế độ chính trị đa đảng, để trở thành đảng cầm quyền các đảng phải tạo được uy tín và sự tín nhiệm thông qua lá phiếu bầu cử của nhân dân cho các thành viên của đảng đó. Đảng nào chiếm đa số ghế trong nghị viện, trong Hội đồng tự quản của địa phương, thông qua các đại biểu là đảng viên của mình sẽ chi phối hoạt động của cơ quan đó nên trở thành đảng cầm quyền.

Đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam là thể chế chính trị đơn đảng do Đảng Cộng sản Việt Nam (sau đây gọi tắt là Đảng) lãnh đạo. Điều 4 Hiến pháp năm 1992 và 2013 quy định, Đảng Cộng sản Việt Nam “là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội”. Sự lãnh đạo của Đảng được thực hiện toàn diện trên mọi lĩnh vực về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Do đó, tổ chức và hoạt động của HĐND luôn chịu sự chi phối bởi chủ trương, đường lối của cấp ủy đảng cùng cấp. Trong sự lãnh đạo của Đảng thì công tác cán bộ là then chốt, là yếu tố bảo đảm cho chủ trương, đường lối của cấp ủy đảng được chính quyền cụ thể hóa và thực hiện trên thực tế. Từ lý do đó mà phần lớn các ứng cử viên đại biểu HĐND đều do các cấp ủy đảng giới thiệu (các đảng viên không được tự ứng cử). Do đó, chất lượng của đại biểu HĐND phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn của cấp ủy Đảng.

Các nghị quyết của HĐND ban hành không chỉ để thực hiện Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà còn là công cụ để hiện thực hóa các chủ trương, đường lối của cấp ủy Đảng. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2015, một trong những nội dung mà các Ban của HĐND phải thẩm tra là “Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương của Đảng”. Do đó, các quyết nghị của HĐND phải cụ thể các chủ trương, biện pháp để thực hiện nghị quyết, chỉ thị của cấp ủy Đảng. Vì vậy, chất lượng các quyết nghị của HĐND phụ thuộc nhiều vào chất lượng các chỉ thị, nghị quyết của cấp ủy Đảng cùng cấp.

Không chỉ chịu sự chi phối trong thực hiện chức năng quyết định mà hoạt động giám sát của HĐND, nhất là hoạt động chất vấn tại kỳ họp và các hoạt động khác như lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm,… ít nhiều cũng chịu sự tác động của lãnh đạo cấp ủy Đảng cùng cấp.

- Mức độ phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước tác động đến tổ chức, hoạt động của HĐND tỉnh: Thực tế thấy rằng, không một quốc gia nào tiến hành quản lý xã hội mà chỉ dựa vào bộ máy nhà nước trung ương. Việc giải quyết, đáp ứng các nhu cầu của cuộc sống về giáo dục, y tế, văn hóa, giải quyết việc làm, bảo đảm an sinh xã hội,… đều được thực hiện tại cơ sở. Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các cấp hành chính luôn gắn liền với việc phân cấp, phân quyền thể hiện qua việc quy định phân định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền.

Đặc điểm của bộ máy nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước có hình thức cấu trúc đơn nhất, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “tập trung dân chủ” - mô hình tập quyền XHCN. Chính quyền địa phương ít nhiều có quyền tự chủ nhưng không có quyền tự quản. Trong tổ chức, hoạt động cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm trước cơ quan quyền lực cùng cấp; chính quyền cấp dưới chịu trách nhiệm, chịu sự chỉ đạo và phục tùng chính quyền cấp trên. Chính quyền địa phương không phải là cấu trúc hành chính lãnh thổ có chủ quyền riêng. Chính đặc điểm này không chỉ đã chi phối đến việc phân cấp quản lý trong thời gian qua mà còn đặt ra nhiều vấn đề cho hiện tại và trong thời gian tới.

Quy mô, mô hình tổ chức bộ máy của mỗi cấp, mỗi cơ quan nhà nước không chỉ phụ thuộc vào vị trí, chức năng mà còn phụ thuộc vào tính chất, quy mô nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Một khi chính quyền địa phương được tăng thêm nhiệm vụ, quyền hạn, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm thì phải tổ chức bộ máy với những đòi hỏi tương ứng để đáp ứng yêu cầu công việc, đòi hỏi chính quyền địa phương phải hoạt động chuyên nghiệp hơn. Việc phân cấp quy định rõ ràng, tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm đòi hỏi mỗi quyết định của HĐND phải thận trọng, khách quan vì khi đó không thể đùn đẩy trách nhiệm hay dựa dẫm vào cấp trên. Cơ chế quan liêu, bao cấp không chỉ tồn tại trong lĩnh vực quản lý kinh tế mà thực tế tồn tại ngay cả trong tổ chức bộ máy nhà nước mà cụ thể là trong tổ chức chính quyền địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp không chỉ hạn chế dần cơ chế bao cấp về nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm mà còn xóa bỏ cơ chế bao cấp về công tác cán bộ. Khi đó chính quyền các cấp, cán bộ, công chức phải hoạt động năng động hơn, hoạt bát hơn. Khi đó HĐND không còn tập trung nhiều vào việc cụ thể hóa, thực hiện các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà phải tập trung nhiều vào việc nghiên cứu, quyết định chủ trương, biện pháp để phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương, đáp ứng các nhu cầu cuộc sống của nhân dân.

- Đặc điểm điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương tác động đến tổ chức và hoạt động của HĐND: Khác với cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường đòi hỏi mọi quyết nghị của HĐND không thể theo lối chủ quan, duy ý chí; không thể “ra lệnh” cho các quy luật kinh tế - xã hội mà phải phù hợp với các quy luật khách quan, kích thích, điều tiết các quan hệ kinh tế, quan hệ xã hội phát triển theo hướng có lợi. Điều kiện kinh tế - xã hội ở mỗi giai đoạn khác nhau đặt ra những đòi hỏi khác nhau đối với tổ chức và hoạt động của HĐND. Ngay trong cùng một thời kỳ ở mỗi địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội khác nhau đòi hỏi đặt ra cho HĐND cũng khác nhau. Ở những nơi có nền kinh tế phát triển, có tiềm lực và điều kiện để tự giải quyết các vấn đề của địa phương thì phải phân cấp thẩm quyền nhiều hơn cho HĐND để tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương đó. Ngược lại, ở những địa phương có điều kiện kinh tế khó khăn, còn phụ thuộc vào sự phân bổ nguồn lực từ cấp trên thì cần phải có sự kiểm soát chặt chẽ hơn từ cấp trên, theo đó quyền tự chủ của HĐND trong việc quyết định các vấn đề của địa phương cần phải hạn chế hơn. Cùng với việc mở rộng hay thu hẹp nhiệm vụ, quyền hạn thì quy mô, cấu trúc tổ chức của HĐND cũng phải có sự thay đổi thích ứng, đòi hỏi đặt ra cho đại biểu cũng có sự khác nhau. Chính quyền đô thị phải khác chính quyền ở nông thôn.

- Trình độ dân trí, khả năng thực hiện quyền làm chủ của nhân dân tác động đến tổ chức và hoạt động của HĐND: Là cơ quan đại diện của nhân dân hợp thành bởi các đại biểu thuộc mọi thành phần, tầng lớp trong xã hội, do đó chất lượng của đại biểu sẽ phụ thuộc vào trình độ dân trí. Khi trình dân trí còn thấp, người dân chưa hiểu biết được nhiều sự ảnh hưởng của chính trị đối với cuộc sống hằng ngày của họ nên thường thờ ơ với các hoạt động chính trị. Khi đó người dân ít quan tâm đến hoạt động bầu cử, thường không thể hiện tâm tư, tình cảm của mình đối với kết quả bầu cử. Vì vậy, chất lượng đại biểu phụ thuộc vào khâu “cử” mà ít phụ thuộc vào khâu “bầu”. Một khi trình độ dân trí cao nhân dân sẽ nhận thức rõ chính trị tác động đến đời sống hằng ngày của mình, khi đó nhân dân sẽ tích cực hơn trong việc tham gia lựa chọn những người có tài, có đức để bầu vào HĐND. Mặc dù vẫn theo cơ chế “Đảng cử, dân bầu” tuy nhiên khi trình độ dân trí cao thì đòi hỏi ở khâu “cử” phải thận trọng hơn nếu không muốn cử tri loại ở giai đoạn “bầu”.

Trình độ dân trí càng cao càng tạo nhiều áp lực cho đại biểu HĐND. Quá trình hoạt động để giữ được sự tín nhiệm của nhân dân đòi hỏi đại biểu HĐND phải không ngừng tìm tòi học hỏi nâng cao trình độ, kỹ năng hoạt động, không ngừng gắn bó với nhân dân để nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của nhân dân góp phần đưa ra các quyết sách hợp lòng dân. Cùng với dân trí thì sự phát triển của các phương tiện thông tin, nhất là sự phát triển của internet một mặt tạo thuận lợi cho đại biểu HĐND nắm bắt thông tin nhưng mặt khác tạo ra nhiều áp lực cho đại biểu, buộc các đại biểu phải cân nhắc, thận trọng, chỉn chu hơn đối với các phát biểu của mình. Sự phản ứng của cộng đồng trên mạng xã hội trong thời gian qua đối với phát biểu của một số đại biểu Quốc hội là một minh chứng cho điều này. Như vậy, trình độ dân trí, khả năng thực hiện quyền làm chủ của nhân dân và sự phát triển của phương tiện thông tin sẽ có tác động thúc đẩy sự đổi mới trong tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp.

Nhận thức đúng và đầy đủ về các đặc điểm và các nhân tố tác động đến tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp sẽ giúp cho HĐND, đại biểu HĐND và các cơ quan có thẩm quyền có định hướng, giải pháp để đổi mới về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp, xứng đáng là cơ quan quyền lực của nhân dân./.

                                                                        Phạm Thái Quý