1. Về tổ chức của HĐND cấp tỉnh

Trên cơ sở vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà Hiến pháp và pháp luật quy định cơ cấu, tổ chức, phương thức hoạt động phù hợp. Cơ cấu, tổ chức bộ máy phù hợp sẽ là yếu tố quyết định đến hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan, tổ chức.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã được sửa đổi, bổ sung vào năm 2019 thì HĐND nói chung và HĐND cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương) nói riêng gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra. Tùy thuộc vào địa bàn là nông thôn hay đô thị, đồng bằng hay miền núi và quy mô dân số mà số lượng đại biểu HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có khác nhau. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2015)  số lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh tối thiểu là 50 đại biểu, tối đa là 105 đại biểu (đối với thành phố Hồ Chí Minh và thành phố Hà Nội). Để thực hiện chủ trương tinh gọn bộ máy nhà nước, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 đã quy định số lượng đại biểu của HĐND cấp tỉnh tối đa không quá 95 đại biểu. Do hoạt động của HĐND chủ yếu tại các kỳ họp nên để giải quyết các công việc giữa hai kỳ họp cần phải thiết lập các cơ quan (bộ phận) hoạt động thường xuyên, chuyên trách đó là Thường trực HĐND và các Ban của HĐND.

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Thường trực HĐND cấp tỉnh gồm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, các Ủy viên là Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh. Trường hợp Chủ tịch HĐND cấp tỉnh hoạt động chuyên trách thì có một Phó Chủ tịch HĐND; trường hợp Chủ tịch HĐND hoạt động không chuyên trách thì có hai Phó Chủ tịch HĐND. Phó Chủ tịch HĐND cấp tỉnh hoạt động chuyên trách. Chế định Thường trực HĐND lần đầu tiên được quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989, Thường trực HĐND chỉ có Chủ tịch và một Phó Chủ tịch HĐND. Trong khi trên thực tế Chủ tịch HĐND cấp tỉnh thường là Bí thư hoặc Phó Bí thư tỉnh ủy, thành ủy hoạt động không chuyên trách nên không bảo đảm tính tập thể trong hoạt động. Khắc phục hạn chế này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2003) bổ sung thêm chức danh Ủy viên Thường trực HĐND. Để đảm bảo tính độc lập, tránh tình trạng “vừa đá bóng vừa thổi còi”, Luật năm 2003 quy định: “Thành viên Thường trực HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp”. Kết quả bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực HĐND cấp tỉnh phải được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn. Nhiệm kỳ của Thường trực HĐND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp là 05 năm. Để hạn chế những yếu tố tiêu cực có thể phát sinh, pháp luật quy định Chủ tịch HĐND không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục. Theo quy định tại Luật năm 2015 thì Thường trực HĐND cấp tỉnh không còn chức danh Ủy viên Thường trực mà thay vào đó là tăng thêm một Phó Chủ tịch HĐND hoạt động chuyên trách; đồng thời Luật bổ sung thêm các các Ủy viên là các Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh. Như vậy, số lượng thành viên của Thường trực HĐND đã tăng lên và trở thành “cơ quan Thường trực của Hội đồng nhân dân”.

Tương tự như Thường trực HĐND, Luật năm 2015 quy định: “Ban của Hội đồng nhân dân là cơ quan của Hội đồng nhân dân”. Hội đồng nhân dân tỉnh thành lập Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hoá - Xã hội; nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thì thành lập Ban Dân tộc (do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định tiêu chuẩn, điều kiện thành lập). Đối với HĐND thành phố trực thuộc Trung ương thì ngoài Ban Pháp chế, Ban Kinh tế - Ngân sách, Ban Văn hóa - Xã hội còn có thêm Ban Đô thị, đây là điểm mới trong cơ cấu tổ chức của chính quyền đô thị. Ban của HĐND cấp tỉnh gồm có Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Trường hợp Trưởng ban của HĐND hoạt động chuyên trách thì Ban có một Phó Trưởng ban; trường hợp Trưởng ban hoạt động không chuyên trách thì Ban có hai Phó Trưởng ban. Số lượng Ủy viên của các Ban do HĐND cấp tỉnh quyết định. Luật năm 2003 quy định thành viên của các Ban HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp nhưng đến Luật năm 2015 đã bãi bỏ quy định này.

Các đại biểu bỏ phiếu bầu các chức danh chủ chốt của HĐND tỉnh và UBND tỉnh

Mặc dù Luật năm 2003 không quy định nhưng trong Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11 có quy định: Các đại biểu HĐND được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu HĐND. Số lượng, danh sách thành viên, Tổ trưởng và Phó Tổ trưởng Tổ đại biểu do Thường trực HĐND cùng cấp quyết định. Luật năm 2015 đã kế thừa, luật hóa bổ sung quy định này.

2. Về hoạt động của HĐND cấp tỉnh

Để thực hiện chức năng của mình, HĐND cấp tỉnh thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình thông qua hoạt động của các bộ phận hợp thành, cụ thể đó là: Hoạt động của các đại biểu, Tổ đại biểu, Thường trực và các Ban của HĐND. Nếu tiếp cận theo phương diện chức năng, thì các hoạt động của HĐND được phân thành hai nhóm đó là, các hoạt động để thực hiện chức năng giám sát và các hoạt động để thực hiện chức quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Nếu tiếp cận theo các hình thức hoạt động cụ thể thì hoạt động của HĐND gồm: Hoạt động chuẩn bị kỳ họp; hoạt động thẩm tra; các hoạt động tại kỳ họp; hoạt động giám sát, khảo sát chuyên đề; hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp công dân; các hoạt động trong quan hệ phối hợp với các cơ quan, tổ chức và thực hiện một số nhiệm vụ khác (như phê chuẩn nghị quyết, hướng dẫn hoạt động đối với HĐND cấp huyện). Nội dung bài viết này bao gồm cả về tổ chức, hoạt động của HĐND và mối quan hệ tác động giữa hai yếu tố này, do đó tác giả tiếp cận hoạt động của HĐND tỉnh kết hợp cả hai hình thức trên.

- Hoạt động của đại biểu,Tổ đại biểu: HĐND là một tập thể gồm các đại biểu, do đó hoạt động của đại biểu có vai trò quan trọng nhất và kỳ họp là hoạt động chủ yếu của HĐND. Chức năng của HĐND là giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND và quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, do đó hoạt động tại kỳ họp HĐND cũng xoay quanh việc thực hiện hai chức năng này. Tại kỳ họp các đại biểu xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND và Cơ quan Thi hành án dân sự cùng cấp; tham gia chất vấn Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND, các Ủy viên UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND cùng cấp. Tại kỳ họp, HĐND thảo luận và ra nghị quyết về các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Nghị quyết của HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành (trường hợp bãi nhiệm đại biểu HĐND phải có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành). Kỳ họp là hoạt động chủ yếu của HĐND, do đó các đại biểu HĐND có nghĩa vụ tham gia đầy đủ các kỳ họp, phiên họp. Luật năm 2003 quy định “kỳ họp HĐND chỉ được tiến hành khi có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu HĐND tham gia” nhưng đến Luật năm 2015 đã bãi bỏ quy định này. Luật năm 2015 không có quy định trực tiếp về số lượng đại biểu phải có mặt mới được tiến hành phiên họp HĐND, tuy nhiên như đã nêu trên Luật quy định nghị quyết của HĐND phải được quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành. Điều này có nghĩa là kỳ họp HĐND chỉ được tiến hành khi có quá nửa đại biểu HĐND có mặt; trường hợp họp để bãi nhiệm đại biểu HĐND thì phải có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu tham gia phiên họp.

Ngoài việc tham gia các hoạt động giám sát tại kỳ họp, trong quá trình làm nhiệm vụ đại biểu HĐND phải luôn nắm bắt thông tin, theo dõi, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức thi hành biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật.

Là người đại diện của nhân dân, đại biểu HĐND phải liên hệ chặt chẽ với cử tri; tiếp xúc thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng, kiến nghị của cử tri; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri; thực hiện chế độ tiếp xúc cử tri và ít nhất mỗi năm một lần báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND nơi mình là đại biểu, thực hiện trả lời những yêu cầu và kiến nghị của cử tri. Ý kiến, kiến nghị của cử tri là nguồn thông tin quan trọng để đại biểu thảo luận, chất vấn, xem xét quyết định những vấn đề đặt ra tại kỳ họp. Đại biểu HĐND phải dành thời gian tiếp công dân thu thập ý kiến, kiến nghị; giải thích, tuyên truyền chính sách, pháp luật; hướng dẫn, giúp đỡ công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận, chuyển đơn, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân.

Tổ đại biểu HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp trên địa bàn hoặc về các vấn đề do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công. Tổ đại biểu HĐND có trách nhiệm nghiên cứu tài liệu, chuẩn bị đóng góp ý kiến cho kỳ họp HĐND cùng cấp; tổ chức cho đại biểu HĐND tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến, kiến nghị của cử tri trước kỳ họp HĐND và để đại biểu báo cáo với cử tri về kết quả kỳ họp sau các kỳ họp thường lệ của HĐND.

- Hoạt động của Thường trực HĐND cấp tỉnh: Thường trực HĐND là cơ quan hoạt động thường xuyên của HĐND, hoạt động theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, quyết định theo đa số. Thường trực HĐND thực hiện các hoạt động gắn với các nhiệm vụ và quyền hạn đó là: Triệu tập các kỳ họp của HĐND; phối hợp với UBND trong việc chuẩn bị kỳ họp. Đôn đốc, kiểm tra UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của HĐND. Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND; xem xét kết quả giám sát của các Ban của HĐND khi xét thấy cần thiết và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất; giữ mối liên hệ với đại biểu HĐND; tổng hợp chất vấn của đại biểu để báo cáo HĐND; yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân giải trình các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND tại phiên họp Thường trực HĐND. Tổ chức để đại biểu HĐND tiếp công dân theo quy định của pháp luật; đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; tổng hợp ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để báo cáo tại kỳ họp. Phê chuẩn danh sách Ủy viên của các Ban của HĐND và cho thôi làm Ủy viên của Ban của HĐND theo đề nghị của Trưởng ban của HĐND. Trình HĐND lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Quyết định việc đưa ra HĐND hoặc đưa ra cử tri bãi nhiệm đại biểu HĐND. Báo cáo về hoạt động của HĐND cùng cấp lên Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Giữ mối liên hệ và phối hợp công tác với Ban thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp; mỗi năm hai lần thông báo cho Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp về hoạt động của HĐND.

- Hoạt động của các Ban HĐND tỉnh

Các Ban HĐND thực hiện các hoạt động gắn liền với các nhiệm vụ và quyền hạn đó là: Tham gia chuẩn bị nội dung kỳ họp của HĐND liên quan đến lĩnh vực phụ trách. Thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án liên quan đến lĩnh vực phụ trách do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công. Giúp HĐND giám sát hoạt động của TAND, VKSND cùng cấp; giám sát hoạt động của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp trong các lĩnh vực phụ trách; giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc phạm vi phụ trách. Tổ chức khảo sát tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về lĩnh vực phụ trách do HĐND hoặc Thường trực HĐND phân công. Báo cáo kết quả hoạt động giám sát với HĐND, Thường trực HĐND. Ban của HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND; trong thời gian HĐND không họp thì báo cáo công tác trước Thường trực HĐND. Thẩm tra báo cáo là một hình thức giám sát, kiểm chứng, đánh giá nội dung báo cáo của UBND, TAND, VKSND có đúng với tình hình thực tế hay không. Hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết, đề án là xem xét nội dung nghị quyết, đề án có phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng; kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật. Như vậy, thẩm tra là làm nhiệm vụ “gác cổng”, kiểm định chất lượng các dự thảo nghị quyết; báo cáo thẩm tra là nguồn thông tin quan trọng để đại biểu HĐND cân nhắc thảo luận và quyết định các nội dung tại kỳ họp. Với việc thực hiện hai nhiệm vụ quan trọng là thẩm tra và giám sát nên có thể nói rằng, các Ban HĐND là “đội quân chủ lực” của HĐND, hiệu quả hoạt động của các Ban quyết định một phần hiệu quả hoạt động của HĐND. Do đó, để hoàn thành trách nhiệm nặng nề đó đòi hỏi thành viên của các Ban phải có trình độ chuyên môn, hiểu biết pháp luật, am hiểu xã hội; phải thường xuyên theo dõi, nắm bắt thông tin về tình hình kinh tế - xã hội, về hoạt động của các cơ quan, tổ chức.

Ban Pháp chế HĐND tỉnh tổ chức thẩm tra các dự thảo Nghị quyết 

Như vậy, hiệu quả hoạt động của HĐND phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của các đại biểu HĐND, hiệu quả hoạt động của Thường trực, các Ban và Tổ đại biểu HĐND. Do đó, để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND trước hết cần nâng cao chất lượng của các đại biểu HĐND; lựa chọn các đại biểu có trình độ chuyên môn cao và có kinh nghiệm chuyên sâu trong các lĩnh vực phụ trách của các Ban để làm thành viên của các Ban của HĐND./.

                                                   Phạm Thái Quý