Trên cơ sở thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong thời gian qua, với nhu cầu và quan điểm đổi mới, để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp cần thực giện một số giải pháp sau đây:

Thứ nhất, cần nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của HĐND. Xét trên phương diện lý luận và pháp luật thực định, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, tuy nhiên do nhiều nguyên nhân khác nhau mà trên thực tế HĐND vẫn chưa có được thực quyền. Điều đó dẫn đến nhận thức về tầm quan trọng của HĐND chưa đúng với vị trí, vai trò mà Hiến pháp và pháp luật quy định. Quan niệm về tính hình thức trong tổ chức và hoạt động của HĐND vẫn còn tồn tại trong nhận thức của nhân dân, trong mỗi cơ quan, tổ chức và ngay cả trong mỗi đại biểu HĐND. Vì vậy, để đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp cần thiết phải nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của HĐND.

Thực tế hiện nay người dân chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động bầu cử, chưa thể hiện trách nhiệm của mình trong việc tìm hiểu, lựa chọn người đại biểu xứng đáng tham gia vào bộ máy nhà nước. Nhiều cử tri tham gia bầu cử coi như đó là nghĩa vụ mà chưa thấy hết được quyền lợi của mình; ai trúng cử, người mình đã bầu có trúng cử hay không dường như ít ai quan tâm. Trong hoạt động của HĐND người dân cũng ít quan tâm, các cuộc tiếp xúc cử tri rất ít người tự giác tham gia. Chính sự thờ ơ của người dân trong bầu cử và trong hoạt động của HĐND là một trong những nguyên nhân dẫn đến chất lượng đại biểu hạn chế (không chọn được người xứng đáng, đại biểu không sợ mất tín nhiệm với cử tri khi không làm tròn trách nhiệm nên không nỗ lực phấn đấu). Do đó, để đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh trước hết cần phải tăng cường tuyên truyền để nhân dân nhận thức đúng đắn về vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh.

HĐND tỉnh khóa XVIII nhiệm kỳ 2021- 2026 tổ chức kỳ họp thứ 2

 Để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh thì cần đổi mới nhận thức về quyền lực nhân dân. Phải thực sự coi trọng nguyên tắc lấy dân làm gốc để xây dựng nhà nước thực sự là của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; phải hiểu đúng thực chất quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhận thức đúng điều này là tiền đề quan trọng để nhận thức đúng vị trí, vai trò của HĐND với tư cách là cơ quan đại diện thực hiện quyền lực nhân dân. Cần có kế hoạch đẩy mạnh công tác phổ biến, giáo dục sâu rộng chuyển tải các nội dung Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND đến các tầng lớp nhân dân.

Thứ hai, cần hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của HĐND. Một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong tổ chức, hoạt động của HĐND là do vẫn còn có những bất cập của hệ thống pháp luật. Để đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND trước hết cần phải hoàn thiện pháp luật liên quan đến tổ chức, hoạt động của HĐND.

Để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND trước hết phải nâng cao chất lượng đại biểu HĐND, đây là yếu tố tiên quyết. Để có một tập thể đại biểu có chất lượng đòi hỏi phải có một cơ chế bầu cử tiến bộ, khách quan, công bằng để nhân dân lựa chọn được người thực sự có đức, có tài. Hoàn thiện pháp luật bầu cử đại biểu HĐND không chỉ góp phần nâng cao chất lượng đại biểu mà còn bảo đảm thực hiện quyền lực nhân dân một cách thực sự. Pháp luật bầu cử trước hết phải đảm bảo cho việc tổ chức bầu cử khách quan, công bằng.

Bảo đảm thực hiện quyền tự ứng cử để thu hút được người có đức, có tài. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã cho rằng “Trong cuộc tổng tuyển cử, hễ là những người muốn lo việc nước thì đều có quyền ra ứng cử, hễ là công dân thì đều có quyền đi bầu cử…cho nên tổng tuyển cử tức là tự do, bình đẳng, tức là dân chủ đoàn kết”. Thực tiễn cho thấy, nếu coi nặng việc cử, xem nhẹ việc bầu thì trách nhiệm của đại biểu sẽ không cao. Chỉ những người có năng lực, có trách nhiệm mới có thể tự tin đứng ra tự ứng cử, khi đại biểu tự ứng cử họ sẽ biết hổ thẹn khi không hoàn thành nhiệm vụ nên phải nỗ lực phấn đấu, có trách nhiệm cao hơn đối với cử tri. Nên chăng, cần áp dụng phương pháp xác định kết quả bầu cử theo đa số phiếu tương đối thay cho phương pháp đa số phiếu tuyệt đối để tăng số người ứng cử tại mỗi đơn vị bầu cử, tăng khả năng lựa chọn của cử tri.

Mặt khác, cần quy định cụ thể tiêu chuẩn của đại biểu HĐND mỗi cấp làm cơ sở để xác định điều kiện ứng cử, để xem xét lựa chọn khi bầu cử. Cần quy định về thủ tục tranh cử thay cho hình thức vận động bầu cử hiện nay. Chỉ qua tranh cử, cử tri mới có thêm nhiều thông tin, có cơ sở đánh giá năng lực của ứng cử viên và giám sát việc thực hiện trách nhiệm của đại biểu sau khi trúng cử. Để bảo đảm sự bình đẳng của cử tri trong việc có người đại diện trong cơ quan dân cử và đỡ tốn kém khi tổ chức bầu cử bổ sung, cần bổ sung quy định về đại biểu HĐND dự khuyết. Khi đại biểu chính thức không thể tiếp tục thực hiện nhiệm vụ thì cho thôi làm nhiệm vụ, bãi nhiệm đồng thời đại biểu dự khuyết sẽ đương nhiên thay thế.

Cùng với hoàn thiện pháp luật về bầu cử thì việc hoàn thiện pháp luật quy định về tổ chức bộ máy, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND góp phần tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động của HĐND các cấp. Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới trong quy định về chính quyền địa phương và có những điểm mở để luật quy định. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Luật tổ chức chính quyền địa phương cần xác định rõ hơn tính quyền lực nhà nước của HĐND là quyền đại diện nhân dân quyết định các vấn đề mang tính chất tự quản của địa phương.

Để HĐND các cấp, nhất là cấp tỉnh phát huy được vị trí, vai trò của mình trước hết cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp, tránh chồng chéo hoặc nằm tản mạn trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Cần tăng cường phân cấp, tăng thẩm quyền cho HĐND các cấp, nhất là cấp tỉnh nhằm phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong giải quyết các vấn đề của địa phương. Việc phân cấp, phân quyền phải đi đôi với những bảo đảm về nguồn lực tài chính, nhân sự; phải phù hợp với điều kiện và khả năng của từng địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Đi đôi với việc tăng cường phân cấp, phân quyền cho HĐND cấp tỉnh cần tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới.

Luật tổ chức chính quyền địa phương quy định Thường trực HĐND là cơ quan thường trực (tức là cơ quan hoạt động thường xuyên) của HĐND, trong khi Luật lại quy định Trưởng ban của các Ban có thể là đại biểu hoạt động chuyên trách hoặc đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, do đó khi Chủ tịch và các Trưởng ban hoạt động kiêm nhiệm thì tính “thường trực” – thường xuyên của Thường trực HĐND sẽ bị hạn chế. Vì số thành viên hoạt động kiêm nhiệm nhiều hơn số thành viên hoạt động chuyên trách nên để tổ chức các phiên họp của Thường trực thường gặp nhiều khó khăn dẫn đến chậm tiến độ hoặc tổ chức họp khi không đầy đủ các thành viên làm giảm yếu tố tập thể là tính đặc thù của chế định HĐND. Vì vậy, để nâng cao tính chuyên nghiệp cần quy định Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh là đại biểu hoạt động chuyên trách.

Luật tổ chức chính quyền địa phương đã dành 35 điều quy định về các hoạt động của HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND, các Ban, các tổ đại biểu và đại biểu HĐND, tuy nhiên các quy định vẫn còn có tính khái quát; nhiều hoạt động chưa được quy định cụ thể như hoạt động chuẩn bị các kỳ họp, hoạt động tiếp xúc cử tri,...Do đó, khi sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức chính quyền địa phương cần bổ sung quy định giao cho Ủy ban Thường vụ quốc hội ban hành nghị quyết quy định cụ thể và hướng dẫn hoạt động của HĐND các cấp bảo đảm các yêu cầu thực tiễn đặt ra.

Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, trong đó cần bổ sung quy định phân định rõ thẩm quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương giữa Đoàn ĐBQH và HĐND cấp tỉnh và giữa HĐND các cấp với nhau, tránh việc giám sát trùng lặp gây phiên hà cho các cơ quan, tổ chức hoặc đùn đẩy trách nhiệm trong hoạt động giám sát tại địa phương. Luật tiếp công dân quy định trách nhiệm tiếp công dân của đại biểu HĐND và của Thường trực HĐND những chưa quy định cụ thể số lượng lần tiếp công định kỳ hằng tháng, do đó cần nghiên cứu bổ sung quy định này.

Thứ ba, cần nâng cao chất lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh. Đổi mới nhận thức về vị trí, vai trò của HĐND, đại biểu HĐND và hoàn thiện pháp luật bầu cử đại biểu HĐND là những yếu tố quyết định trong việc thực hiện mục tiêu nâng cao chất lượng của đại biểu HĐND. HĐND là thiết chế hoạt động tập thể, quyết định theo đa số, do đó để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND thì yếu tố tiên quyết đó là phải nâng cao chất lượng của đại biểu HĐND. Trình độ, năng lực của đại biểu không chỉ thể hiện ở kiến thức, bằng cấp mà còn cần đến những đức tính, kỹ năng đặc thù như: tinh thần tận tụy với nhân dân, kiên quyết bảo vệ cái đúng, kiên trì đeo bám vấn đề đến cùng, dám đối mặt với những người có thẩm quyền về những sai trái, hạn chế của họ để bảo vệ lợi ích chung của cộng đồng và xã hội. Để thực hiện đúng chức năng của mình HĐND không phải là nơi dành cho những người nhút nhát mà đại biểu phải “có bản lĩnh và nói tiếng nói của nhân dân chứ không phải nói tiếng nói của lãnh đạo cấp trên”[1]. Khác với người làm công tác lãnh đạo, quản lý, đại biểu HĐND vừa phải có trí tuệ, có khả năng hùng biện, vừa phải có chính kiến và bản lĩnh để bảo vệ chính kiến của mình. Chỉ khi các đại biểu hội tụ được những tố chất đó thì mới mong rằng các kỳ họp của HĐND là diễn đàn tranh luận chứ không phải là “sân khấu trình diễn theo kịch bản đã định sẵn”[2].

Hoàn thiện, nâng cao chất lượng pháp luật bầu cử đại biểu HĐND là cần nhưng chưa đủ cho việc nâng cao chất lượng đại biểu. Pháp luật bầu cử khổng thể điều chỉnh hết mọi vấn đề, không thể hạn chế triệt để tiêu cực, gian lận trong bầu cử. Pháp luật bầu cử là cơ sở để tìm kiếm người tài nhưng bản thân pháp luật bầu cử không thể đi tìm kiếm người tài. Do vậy, yếu tố không kém phần quan trọng đó là việc triển khai thực hiện pháp luật như thế nào để phát huy hiệu quả. Để cử tri biết được phải bầu ai cần tăng cường phổ biến, tuyên truyền cho công dân ý thức, trách nhiệm trong việc lựa chọn người đại biểu cho mình. Tuyên truyền không có nghĩa là định hướng cho cử tri phải bầu ai mà là phổ biến, định hướng cho họ biết những điều kiện, tiêu chuẩn của đại biểu phải như thế nào để lựa chọn đúng “thủ lĩnh” đại diện cho mình. Để nâng cao tính chuyên nghiệp trong hoạt động của các đại biểu cần định hướng, khuyến khích những người trẻ tuổi ứng cử, qua hoạt động nếu khẳng định được là người đại diện của nhân dân chắc chắn cử tri sẽ tín nhiệm bầu lại, việc tái cử sẽ sử dụng được những kinh nghiệm hoạt động của HĐND.

Phải tăng cường bồi dưỡng kiến thức, tập huấn kỹ năng hoạt động cho các đại biểu HĐND, nhất là tập huấn chuyên sâu trong các lĩnh vực phụ trách cho các đại biểu là thành viên của các Ban của HĐND các cấp.

Thứ tư, đảm bảo điều kiện hoạt động của HĐND và đại biểu HĐND các cấp. Cùng với hoàn thiện quy định pháp luật liên quan đến các điều kiện bổ trợ cho hoạt động của đại biểu HĐND cần thực hiện kịp thời, đầy đủ chế độ, chính sách cho các đại biểu. Ngoài chế độ sinh hoạt phí cần cung cấp kinh phí cho các đại biểu phục vụ hoạt động thu thập thông tin, tham vấn ý kiến của các chuyên gia; chi phí công tác phí trong thời gian làm nhiệm vụ của HĐND. Trang bị hệ thống kỹ thuật để phục vụ các kỳ họp, thay thế hình thức biểu quyết giơ tay truyền thống bằng hình thức biểu quyết bấm nút điện tử, bảo đảm cho các đại biểu độc lập khi biểu quyết các vấn đề.

 Do phần lớn các đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm nên không thể nắm bắt hết mọi lĩnh vực, mọi vấn đề. Do đó, việc thiết lập một cơ quan tham mưu, phục vụ chuyên nghiệp cho hoạt động của HĐND là một trong những yếu tố góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND các cấp, nhất là cấp tỉnh. Để đạt được điều này cần thiết sắp xếp, kiện toàn lại tổ chức cơ quan giúp việc cho hoạt động của HĐND các cấp bảo đảm hoạt động tham mưu có chiều sâu và kịp thời. Quy định về cơ quan tham mưu, giúp việc của HĐND cấp tỉnh phải bảo đảm tính ổn định lâu dài, tránh tình trạng liên tục chia tách rồi lại sáp nhập giữa Văn phòng HĐND và Văn phòng Đoàn ĐBQH hội các tỉnh, thành phố như thời gian vừa qua. Để hạn chế việc sáp nhập một cách cơ học giữa Văn phòng HĐND tỉnh và Văn phòng Đoàn ĐBQH, cần nghiên cứu quy định cơ cấu của Văn phòng theo hướng gồm các phòng theo lĩnh vực chuyên môn (Phòng Pháp chế; Phòng Kinh tế - Ngân sách; Phòng Văn hóa - Xã hội; Phòng Thông tin - Dân nguyện) vừa tham mưu, giúp việc cho HĐND và Đoàn ĐBQH để nâng cao hiệu quả nắm bắt, chia sẽ thông tin nâng cao hiệu quả quan hệ phối hợp công tác.

Cần có chính sách thu hút những người có trình độ, năng lực và kinh nghiệm chuyển đến công tác tại cơ quan tham mưu, giúp việc của HĐND các cấp. Để thu hút được người có trình độ, năng lực cần có chế độ, chính sách thỏa đáng và bảo đảm các điều kiện làm việc tốt để họ có điều kiện phát huy năng lực, trí tuệ cống hiến cho hoạt động của HĐND. Mặt khác, cần quan tâm đào tạo, bỗi dưỡng, quy hoạch những công chức có trình độ, năng lực của Văn phòng Đoàn ĐBQH và HĐND, văn phòng HĐND và UBND cấp huyện vào các vị trí lãnh đạo chuyên trách của các Ban. Điều đó vừa tận dụng được kinh nghiệm công tác vừa tạo động lực để các công chức rèn luyện, phấn đấu. Hiện nay các chuyên viên Văn phòng chủ yếu tự học hỏi, làm việc theo kinh nghiệm; do đó, để nâng cao chất lượng tham mưu cần có chương trình, kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ tham mưu, phục vụ cho hoạt động của HĐND các cấp./.

 Phạm Thái Quý

(1) (2) GT.TS Thái Vĩnh Thắng, Tài liệu hội thảo xây dựng Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND, Viện nghiên cứu lập pháp, Hà Nội năm 2014.