Theo quy định của pháp luật hiện hành, công chứng là việc công chứng viên của một tổ chức hành nghề công chứng chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự bằng văn bản. Chứng thực là việc cơ quan có thẩm quyền xác nhận bản sao các loại giấy tờ, văn bản là đúng với bản chính; xác nhận chữ ký trong giấy tờ, văn bản là chữ ký của người yêu cầu chứng thực. Như vậy, công chứng là hoạt động dịch vụ công đặc biệt phục vụ và tạo ra những bảo đảm, an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch dân sự qua đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, ngăn ngừa rủi ro, hạn chế tranh chấp dân sự góp phần bảo đảm trật tự kinh tế - xã hội.

Từ thực tiễn xét xử của Tòa án nhân dân các cấp thấy rằng, nhiều vụ án tranh chấp dân sự (theo nghĩa rộng) phát sinh là do nguyên nhân trong quá trình giao kết hợp đồng, giao dịch, các chủ thể không thực hiện đúng quy định về tư cách chủ thể, về hình thức, trình tự, thủ tục; nội dung thỏa thuận vi phạm quy định pháp luật. Để thuận lợi cho người dân và bảo đảm an toàn pháp lý của các hợp đồng, giao dịch dân sự, hạn chế tranh chấp dân sự xảy ra, Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định nhiệm vụ về hoàn thiện các chế định bổ trợ tư pháp, trong đó có nhiệm vụ “Hoàn thiện chế định công chứng. Xác định rõ phạm vi của công chứng và chứng thực, giá trị pháp lý của văn bản công chứng. Xây dựng mô hình quản lý nhà nước về công chứng theo hướng Nhà nước chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi phù hợp để từng bước xã hội hóa công việc này”.

Công chứng, chứng thực là hai hoạt động dịch vụ pháp lý có bản chất hoàn toàn khác nhau. Tuy nhiên, trước đây tại Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 08/12/2000 chưa có sự phân định rõ giữa hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực, theo đó việc giao thẩm quyền thực hiện hoạt động công chứng và chứng thực còn lẫn lộn và chưa thật sự khoa học. Thực hiện chủ trương của Bộ Chính trị đề ra tại Nghị quyết số 49-NQ/TW, pháp luật về công chứng, chứng thực đã ngày càng được hoàn thiện. Theo quy định tại Luật Công chứng (có hiệu lực từ 01/7/2007) thì chỉ có Công chứng viên mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động công chứng; theo quy định tại Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 18/5/2007 về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký thì Phòng Tư pháp cấp huyện, Uỷ ban nhân cấp xã có thẩm quyền chứng thực bản sao giấy tờ từ bản chính, chứng thực chữ ký.

Như vậy, hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực đã được điều chỉnh tại hai văn bản pháp luật khác nhau và đã phân định rõ thẩm quyền thực hiện các hoạt động dịch vụ pháp lý này. Kể từ ngày Luật Công chứng có hiệu lực pháp luật thì UBND cấp xã không còn có thẩm quyền công chứng các hợp đồng, giao dịch dân sự mà chỉ có Công chứng viên mới có thẩm quyền thực hiện hoạt động công chứng. Tuy nhiên, sau khi Luật Công chứng được ban hành đến nay, các tổ chức hành nghề công chứng chủ yếu phát triển ở các thành phố, thị xã; còn phần lớn ở địa bàn các huyện vẫn chưa có các tổ chức hành nghề công chứng hoạt động. Xuất phát từ tình hình thực tế đó, đối với các địa bàn chưa có Phòng công chứng, Văn phòng công chứng thì Nhà nước vẫn cho phép cá nhân, tổ chức lựa chọn việc công chứng tại tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn khác hoặc chứng thực tại UBND cấp xã. Tuy vậy, khác với phạm vi của công chứng, hoạt động chứng thực của UBND cấp xã đối với các hợp đồng, giao dịch chỉ là xác nhận chữ ký của các bên mà không xác nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch nên không đảm bảo an toàn pháp lý. Do đó, tại khoản 8 Thông tư số 03/2008/TT-BTP ngày 25/8/2008 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 79/2007/NĐ-CP đã hướng dẫn: “Luật công chứng và Nghị định số 79 đã phân biệt rõ hai loại hoạt động công chứng và chứng thực,… Để tạo điều kiện cho Phòng Tư pháp cấp huyện, UBND cấp xã tập trung thực hiện tốt công tác chứng thực bản sao, chữ ký theo quy định của Nghị định số 79, đồng thời từng bước chuyển giao các hợp đồng, giao dịch cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện theo đúng tinh thần của Luật công chứng, góp phần bảo đảm an toàn pháp lý cho các hợp đồng, giao dịch của cá nhân, tổ chức, UBND cấp tỉnh cần thực hiện các biện pháp phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở địa phương; căn cứ vào tình hình phát triển của tổ chức hành nghề công chứng để quyết định giao các hợp đồng, giao dịch cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện; trong trường hợp trên địa bàn huyện chưa có tổ chức hành nghề công chứng thì người tham gia hợp đồng, giao dịch được lựa chọn công chứng của tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn khác hoặc chứng thực của UBND cấp xã theo quy định của pháp luật”.

Cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về công chứng, chứng thực, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2104/QĐ-TTg ngày 29/12/2012 phê duyệt “Quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng đến năm 2020”. Mục tiêu mà quy hoạch đặt ra là, đến năm 2020 phát triển tổ chức hành nghề công chứng rộng khắp và phân bố hợp lý, đáp ứng đầy đủ nhu cầu công chứng của tổ chức, cá nhân trong xã hội, bảo đảm các hợp đồng, giao dịch liên quan đến chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản đều phải được công chứng. Phát triển hoạt động công chứng theo hướng dịch vụ công, chuyên nghiệp hóa, xã hội hóa, đưa hoạt động công chứng Việt Nam hội nhập với khu vực và thế giới, phù hợp với thông lệ quốc tế. Theo quy hoạch phát triển đến năm 2015 cả nước có khoảng 1.000 tổ chức hành nghề công chứng, đến năm 2020 có khoảng 1.700 tổ chức hành nghề công chứng. Để đạt được quy hoạch này, Quyết định 2104/QĐ-TTg đã đề ra các giải pháp cơ bản đó là: Nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân có liên quan và toàn xã hội về vị trí, vai trò của hoạt động công chứng; hoàn thiện thể chế, chính sách về công chứng; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về hoạt động công chứng; thu hút nguồn lực tham gia hoạt động hành nghề công chứng; nâng cao số lượng, chất lượng đội ngũ công chứng viên; thành lập tổ chức xã hội - nghề nghiệp của công chứng viên. Trong đó có giải pháp cụ thể là, đẩy mạnh chuyển giao việc chứng thực các hợp đồng, giao dịch từ UBND cấp huyện, cấp xã sang tổ chức hành nghề công chứng đối với những địa bàn cấp huyện có tổ chức hành nghề công chứng đảm đương được nhiệm vụ chứng nhận hợp đồng, giao dịch trên địa bàn. Tiến tới thực hiện việc chuyển giao toàn bộ các hợp đồng, giao dịch do UBND cấp huyện, cấp xã đang chứng thực liên quan hoặc có khả năng liên quan đến chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản sang cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện. Xây dựng Đề án cơ sở chia sẻ dữ liệu thông tin chung về công chứng bất động sản, đẩy mạnh chủ trương tin học hóa công chứng. Xây dựng cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực tham gia hoạt động hành nghề công chứng, chú trọng những người được đào tạo cử nhân luật ở nước ngoài để tăng cường số lượng, chất lượng công chứng viên, tăng cường tổ chức hành nghề công chứng có quy mô lớn, có tính chuyên nghiệp cao.

* * *

Trong điều kiện kinh tế - xã hội ngày càng phát triển, nhu cầu công chứng ngày càng tăng, các địa phương đã có nhiều biện pháp để huy động các nguồn lực nhằm phát triển các tổ chức hành nghề công chứng đáp ứng nhu cầu công chứng. Tuy nhiên, đến nay nhiều nhiệm vụ, giải pháp đặt ra trong Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng vẫn chưa triển khai thực hiện được, việc phát triển các tổ chức hành nghề công chứng chưa đáp ứng yêu cầu. Nhiều địa phương vẫn chưa phát triển được số lượng các tổ chức hành nghề công chứng theo quy hoạch. Các tổ chức hành nghề công chứng chủ yếu chỉ tập trung phát triển ở các thành phố lớn, ở trung tâm các tỉnh lỵ, còn ở địa bàn các huyện rất khó phát triển. Một lượng lớn các hợp đồng, giao dịch vẫn thông qua chứng thực tại UBND cấp xã. Nguyên nhân thì nhiều nhưng tập trung chủ yếu ở vấn đề xây dựng, thực thi chính sách và công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về công chứng, chứng thực.

Về chính sách, chưa có sự gắn kết giữa chính sách phát triển tổ chức hành nghề công chứng với chính sách trong các lĩnh vực khác cũng như chính sách tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương và ở cả tầm quốc gia. Đơn cử như, trong khi Luật Công chứng và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP đã phân định rõ thẩm quyền công chứng, chứng thực và định hướng chính sách trong Nghị quyết 49-NQ/TW, trong Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng là: Thực hiện xã hội hóa hoạt động công chứng, tiến tới thực hiện việc chuyển giao toàn bộ các hợp đồng, giao dịch do UBND cấp huyện, cấp xã đang chứng thực liên quan đến chuyển quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản sang cho các tổ chức hành nghề công chứng thực hiện. Trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 lại quy định UBND cấp xã có thẩm quyền chứng thực các hợp đồng chuyển nhượng, tặng cho, thế chấp, góp vốn,… quyền sử dụng đất; Luật nhà ở năm 2014 quy định UBND cấp xã có thẩm quyền chứng thực hợp đồng mua bán, tặng cho, đổi, góp vốn,… nhà ở. Với quy định này, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 23/2015/NĐ-CP ngày 16/02/2015 để thay thế Nghị định số 79/2007/NĐ-CP về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký. Theo quy định tại Nghị định 23/2015/NĐ-CP thì UBND cấp xã có thẩm quyền chứng thực hợp đồng giao dịch liên quan đến thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai; chứng thực hợp đồng, giao dịch về nhà ở theo quy định của Luật Nhà ở; chứng thực các vấn đề liên quan đến thừa kế tài sản. Như vậy có thể thấy rằng, đây là điểm lùi so với định hướng đặt ra trong các chủ trương, chính sách phát triển tổ chức hành nghề công chứng như đã nêu ở trên. Và đây sẽ là một trong những yếu tố cản trở quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng, phát triển các tổ chức hành nghề công chứng.

Trong Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng đã đề ra giải pháp thực hiện là “xây dựng cơ chế, chính sách thu hút các nguồn lực tham gia hoạt động hành nghề công chứng,… quy hoạch phát triển đội ngũ công chứng viên đến năm 2020 gắn với Quy hoạch tổng thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng đến năm 2020”. Đây là một đòi hỏi tất yếu đặt ra, chỉ có thể phát triển tổ chức hành nghề công chứng theo quy hoạch khi và chỉ khi phát triển được một đội ngũ công chứng viên tương ứng về số lượng và chất lượng. Tuy vậy, một thực tế hiện nay ở các địa phương, nhất là ở các tỉnh lẻ, đội ngũ công chứng viên mới phát triển thêm từ khi cho phép thành lập Văn phòng công chứng, chủ yếu là những người làm việc ở các cơ quan tư pháp đã nghỉ hưu như thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên. Đội ngũ này thuộc thế hệ phần lớn là học tại chức luật, lại thuộc diện được miễn đào tạo, tập sự hành nghề công chứng. Do đó, nhìn chung chất lượng đội ngũ công chứng viên hiện nay chưa cao, chưa chuyên nghiệp, việc thực hiện công chứng vẫn còn nhiều sai sót nên chưa tạo được niềm tin của nhân dân.

Một trong những khó khăn trong phát triển tổ chức hành nghề công chứng hiện nay là thiếu nguồn để bổ nhiệm công chứng viên. Điều đáng nói là, trong số 178.000 sinh viên hiện đang thất nghiệp chiếm tỷ lệ không nhỏ là những người có bằng cử nhân luật hệ chính quy. Trên thực tế thì những người có gia đình khá giả, những người ở thành phố ít khi chọn con đường về các huyện hành nghề công chứng. Trong khi đó những người ở các huyện thì nghèo, không có điều kiện để tiếp tục theo học nghiệp vụ và tập sự hành nghề công chứng. Hiện nay các địa phương vẫn chưa có các cơ chế, chính sách để hỗ trợ các sinh viên nghèo sau khi tốt nghiệp cử nhân luật có điều kiện tiếp tục tham gia các lớp đào tạo và tập sự hành nghề công chứng. Đây là chính sách cần thiết để thu hút, phát triển đội ngũ công chứng viên, để phát triển tổ chức hành nghề công chứng hiện nay ở các địa phương.

Về phổ biến, giáo dục pháp luật, một trong những giải pháp mà Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng đề ra đó là: “Nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân có liên quan và toàn xã hội về vị trí, vai trò của hoạt động công chứng. Tổ chức quán triệt nhận thức của các cấp, các ngành về bản chất, vai trò, ý nghĩa của hoạt động công chứng đối với cải cách tư pháp, sự ổn định và phát triển kinh tế - xã hội;…tuyên truyền sâu rộng về vị trí, vai trò của công chứng trong toàn xã hội để công chứng trở thành nhu cầu tự nguyện của nhân dân”. Có thể thấy rằng, đây là giải pháp quan trọng để phát triển tổ chức hành nghề công chứng. Tổ chức hành nghề công chứng chỉ phát triển được khi nhu cầu công chứng tăng lên, đủ việc để các Văn phòng công chứng được thành lập duy trì hoạt động và tồn tại. Thực tế đang tồn tại cái vòng luẩn quẩn là do tổ chức hành nghề công chứng chưa phát triển rộng khắp (chưa đáp ứng nhu cầu) nên phải giao cho UBND cấp xã chứng thực các hợp đồng, giao dịch và chính việc giao cho UBND cấp xã chứng thực hợp đồng, giao dịch lại là yếu tố làm cho các tổ chức hành nghề công chứng khó phát triển (vì người dân thường lựa chọn chứng thực). Xét về mặt giá trị pháp lý thì hoạt động công chứng hợp đồng, giao dịch đem lại giá trị pháp lý cao, bảo đảm độ an toàn của các hợp đồng, giao dịch, hạn chế tranh chấp xảy ra. Tuy nhiên, xét từ góc độ thuận tiện thì việc chứng thực tại UBND cấp xã là thuận lợi hơn cho người dân trong việc đi lại và chi phí bỏ ra thấp. Khi mà người dân chưa hiểu được giá trị của công chứng thì đây là yếu tố mà người dân chưa mặn mà đón nhận sự ra đời của các Văn phòng công chứng.

Trong điều kiện đang tồn tại song song hai hình thức vừa công chứng vừa cho phép UBND cấp xã chứng thực đối với các hợp đồng, giao dịch đòi hỏi phải tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật để người dân hiểu biết được sự khác nhau về bản chất, giá trị pháp lý giữa công chứng và chứng thực. Chỉ khi hiểu rõ lợi ích của công chứng người dân mới tìm đến với các Văn phòng công chứng. Một thực tế hiện nay không chỉ người dân mà ngay cả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức vẫn chưa phân biệt được rạch ròi giữa hoạt động công chứng và chứng thực. Trong thời gian qua ở các địa phương, mỗi khi các Văn phòng công chứng được thành lập, UBND cấp tỉnh quyết định phân định địa bàn giao cho các Văn phòng công chứng thực hiện công chứng hợp đồng, giao dịch thì người dân thường phản ứng gay gắt, làm đơn kiến nghị, trực tiếp kiến nghị đến các cấp, các ngành, đề nghị tiếp tục được chứng thực tại UBND cấp xã. Trước sức ép của các kiến nghị có những tỉnh phải điều chỉnh lại địa bàn công chứng và có những Văn phòng công chứng đã phải giải thể hoặc tồn tại cầm chừng vì lượng việc quá ít.

* * *

Từ thực trạng phát triển tổ chức hành nghề công chứng như đã nêu trên, để đảm bảo thực hiện Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng theo lộ trình đến năm 2020, các cấp, các ngành cần tập trung đẩy mạnh thực hiện các giải pháp đã nêu trong Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng, trong đó cần chú trọng thực hiện các giải pháp sau:

Trước hết là cần đẩy mạnh, đổi mới công tác phổ biến, giáo dục pháp luật về công chứng, chứng thực để nâng cao nhận thức, hiểu biết của cán bộ, công chức, viên chức và các tầng lớp nhân dân về tính chất, vị trí, vai trò, lợi ích thiết thực của hoạt động công chứng.

Có chính sách hỗ trợ kinh phí khuyến khích các sinh viên tốt nghiệp cử nhân luật tiếp tục học nghiệp vụ công chứng và tập sự hành nghề công chứng vừa để giải quyết việc làm vừa đảm bảo phát triển đội ngũ công chứng đáp ứng theo lộ trình và theo địa bàn quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng đã phê duyệt.

Cần xây dựng các chính sách đồng bộ, thống nhất giữa các lĩnh vực, giữa Trung ương và địa phương đối với lĩnh vực công chứng. Về lâu dài cần nghiên cứu sửa đổi Luật đất đai, Luật nhà ở, Nghị định số 23/2015/NĐ-CP về cấp bản sao từ bản gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giao dịch và các văn bản pháp luật liên quan theo hướng không giao cho UBND cấp xã chứng thực các hợp đồng, giao dịch mà giao cho các Phòng công chứng, Văn phòng công chứng thực hiện công chứng tất cả các hợp đồng, giao dịch./.

Thái Quý