1. Việc xác định quyền hạn của HĐND trong ban hành nghị quyết

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật trên các lĩnh vực khác, thì quyền hạn của HĐND được thể hiện ở những hình thức và cấp độ khác nhau. Cụ thể đó là: quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền thông qua và quyền phê chuẩn.

Quyền quyết định đó là quyền giải quyết về một vấn đề cụ thể mà pháp luật quy định hoặc quyền quy định - đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy phạm pháp luật (quy tắc xử sự chung) bắt buộc các chủ thể (cá nhân, cơ quan, tổ chức) phải thực hiện. Quyền quyết định được thể hiện ở hai dạng: Dạng thứ nhất đó là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt (nghị quyết áp dụng pháp luật); chẳng hạn như, nghị quyết về thành lập các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, nghị quyết về đặt tên đường phố,… Dạng thứ hai đó là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương; dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm pháp luật, như nghị quyết về quy định mức thu các loại phí, lệ phí; nghị quyết quy định số lượng và mức phụ cấp đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, bản, tiểu khu;…

Quyền thông qua đó là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND cùng cấp trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Chẳng hạn như, tại khoản 2 Điều 45 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “UBND cấp tỉnh trình HĐND cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt”. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết. Khoản 2 Điều 126 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định: “Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành”.

Quyền phê chuẩn, đó là quyền xem xét cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND cùng cấp, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định. Chẳng hạn như: Phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn nghị quyết của HĐND cấp huyện về việc giải tán HĐND,... Như vậy, sự khác nhau giữa thông qua với phê chuẩn đó là: Thông qua là cho ý kiến trước khi quyết định (tiền kiểm – thể hiện vai trò tư vấn của tập thể HĐND đối với các đề án, quy hoạch, kế hoạch), còn phê chuẩn là cho ý kiến sau khi đã thực hiện (hậu kiểm – thể hiện chức năng giám sát của HĐND đối với kết quả thực hiện).

Tóm lại, mặc dù Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có điều luật giải thích cụ thể, nhưng căn cứ vào các quy định cụ thể của văn bản pháp luật chuyên ngành trong các lĩnh vực thì có thể xác định được các dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết, đó là: Đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền “phán quyết” của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định (tương ứng với văn bản chủ đạo, cá biệt hoặc văn bản QPPL). Đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi quyết định hoặc trình cơ quan cấp trên quyết định thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua. Đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn.

Tuy nhiên, trên thực tế do chưa phân biệt được các dạng quyền hạn nêu trên nên việc ban hành nghị quyết của HĐND trong thời gian qua ở một số địa phương đã xác định không đúng về các dạng quyền hạn. Có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát,...). Ngược lại, có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì lại ban hành nghị quyết dưới dạng quyết định. Chẳng hạn như, theo quy định tại Điều 144 Luật Đất đai năm 2013, thì “UBND cấp tỉnh xây dựng và trình HĐND cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành”. Với quy định này thì HĐND cấp tỉnh chỉ có thẩm quyền thông qua bảng giá đất, còn thẩm quyền quyết định về giá đất cụ thể thuộc về UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay Nghị quyết của HĐND nhiều tỉnh, thành lại ban hành dưới dạng quy định giá đất rồi giao cho UBND triển khai thực hiện. Thậm chí về cùng một vấn đề nhưng nghị quyết của HĐND tỉnh này thì “thông qua” nghị quyết của HĐND tỉnh khác thì lại “quy định”. Chẳng hạn như triển khai thi hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 (quy định về chức danh, số lượng những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và ở thôn, tổ dân phố) mặc dù Nghị định này đã quy định cụ thể là HĐND cấp tỉnh quy định về chức danh, mức phụ cấp của từng chức danh, thế nhưng có tỉnh thì ban hành nghị quyết “quy định số lượng, chức danh,...”, có tỉnh thì ban hành nghị quyết “thông qua số lượng, chức danh,...”. Thực tế có những địa phương hầu hết các nghị quyết ban hành đều theo dạng “thông qua”. Sở dĩ như vậy là do đã có sự lẫn lộn, đồng nhất khái niệm thông qua với hàm nghĩa là một dạng quyền hạn (tính từ) với khái niệm thông qua dùng để chỉ một hoạt động tại kỳ họp (động từ). Việc chưa xác định rõ các dạng quyền hạn của HĐND là một trong những yếu tố dẫn đến việc xác định không chính xác văn bản QPPL và văn bản cá biệt.

2. Việc ban hành văn bản QPPL của UBND

Thực tiễn cho thấy, phần lớn các nghị quyết QPPL của HĐND được ban hành là để quy định cụ thể một số nội dung được giao trong các luật, nghị định của Chính phủ, các thông tư của các bộ, ngành cho phù hợp với điều kiện của địa phương. Nội dung vấn đề phân cấp cho HĐND quy định cụ thể thường không nhiều, không phức tạp, do đó nội dung các nghị quyết của HĐND thường rất cụ thể, rõ ràng mà không cần phải ban hành văn bản hướng dẫn hoặc quy định cụ thể thêm. Tuy vậy, một thực tế hiện nay ở các địa phương, ngoài các vấn đề được pháp luật phân cấp cho UBND ban hành quyết định QPPL thì sau khi HĐND ban hành các nghị quyết QPPL theo thẩm quyền phân cấp, UBND lại tiếp tục ban hành quyết định quy định lại các nội dung mà nghị quyết của HĐND đã quy định. Điều này dẫn đến một thực trạng là: thứ nhất, các nghị quyết QPPL của HĐND không được áp dụng trực tiếp mà chỉ làm căn cứ pháp lý để UBND ban hành quyết định. Mặc dù trong nghị quyết của HĐND quy định nghị quyết có hiệu lực thi hành sau 10 ngày kể từ ngày ban hành, tuy nhiên do không được áp dụng trực tiếp nên thực tế các quy định trong nghị quyết của HĐND chỉ được thực hiện khi quyết định của UBND có hiệu lực. Các cơ quan chuyên môn của UBND và chính quyền cấp dưới chỉ quan tâm đến quyết định của UBND mà ít khi để ý đến nghị quyết của HĐND dẫn đến nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức. Thứ hai, theo quy định thì cả nghị quyết QPPL của HĐND và quyết định QPPL của UBND đều phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi ban hành. Như vậy, với thực trạng cùng một vấn đề được cấp trên phân cấp cho HĐND quy định cụ thể nhưng UBND lại tiếp tục ban hành văn bản QPPL với cùng nội dung dẫn đến cơ quan tư pháp thực hiện thẩm định hai lần về cùng một vấn đề.

Tại khoản 2 Điều 28 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định UBND cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định: “Biện pháp thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp về phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương”. Như vậy, với quy định này thì chỉ những nghị quyết của HĐND về kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh, tức là chỉ những nghị quyết là văn bản chủ đạo đề ra chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội mới cần đến việc UBND ban hành quyết định QPPL để quy định các biện pháp triển khai thực hiện. Các nghị quyết QPPL đã quy định cụ thể, rõ ràng thì UBND chỉ cần ban hành công văn chỉ đạo các cấp, các ngành triển khai thực hiện mà không cần phải ban hành quyết định QPPL quy định lại các nội dung mà nghị quyết đã quy định. Việc làm đó vừa sai thẩm quyền vừa gây lãng phí về nhân lực, vật lực không cần thiết.

Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trong thời gian qua một phần xuất phát từ những bất cập trong các quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 trước đây, nhưng nguyên nhân chủ yếu vẫn là ở khâu nhận thức và thực thi pháp luật. Hiện nay không ít cán bộ, công chức còn làm việc bằng kinh nghiệm theo lối rập khuôn máy móc “xưa bày nay làm”, ít chịu khó tìm tòi, nghiên cứu, phát hiện những sai sót, những điều bất hợp lý để thay đổi. Ngược lại, cũng có những cán bộ, công chức được đào tạo bài bản, chịu khó tìm tòi nghiên cứu nhận thấy được những bất cập, hạn chế đó nhưng không có quyền, không mạnh dạn kiến nghị thay đổi.

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã khắc phục những bất cập, hạn chế của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, nhất là quy định về thẩm quyền ban hành, nội dung văn bản QPPL của HĐND và UBND. Để luật ban hành văn bản QPPL đi vào cuộc sống cần kịp thời ban hành các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; đẩy mạnh phổ biến các nội dung mới của luật, tăng cường tập huấn nghiệp vụ về lập kế hoạch, soạn thảo, ban hành theo các quy định mới của luật cho đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương nhằm thay đổi một cách căn bản nhận thức và lề lối làm việc đã ăn sâu bám rễ từ lâu nay như đã nêu trên. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND./.

Thái Quý