Quang cảnh một buổi giám sát chuyên đề của Ban Pháp chế HĐND tỉnh

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Hội đồng nhân dân có thẩm quyền thực hiện giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp dưới. Hoạt động giám sát của HĐND là việc HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND. Thông qua hoạt động giám sát, HĐND có được những thông tin để nhận định, đánh giá về những kết quả đạt được, những tồn, tại hạn chế cũng như tìm ra được nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế trong việc triển khai thực hiện pháp luật và nghị quyết của HĐND; từ đó kiến nghị với cơ quan có thẩm quyền thực hiện các biện pháp khắc phục, nhằm bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật, nghị quyết của HĐND, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đồng thời, hoạt động giám sát của HĐND các cấp là một trong những biện pháp nhằm kiểm soát quyền lực nhà nước, hạn chế, ngăn chặn hành vi lạm quyền trong thực hiện pháp luật. Như vậy, giám sát là một trong những chức năng quan trọng của HĐND các cấp, kết quả của hoạt động giám sát là cơ sở để bảo đảm thực hiện tốt chức năng quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm phát huy tiềm năng của địa phương.

Hiệu quả của hoạt động giám sát chỉ được phát huy khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan chấp nhận và thực hiện nghiêm chỉnh các kết luận, kiến nghị của HĐND sau khi giám sát, nhất là giám sát theo chuyên đề. Như vậy, cùng với hoạt động giám sát thì việc bảo đảm thực hiện các kiến nghị sau giám sát là việc làm cực kỳ quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND. Tuy vậy, một thực tế hiện nay việc bảo đảm thực hiện các kiến nghị sau giám sát của HĐND các địa phương là vấn đề khá nan giải. Các báo cáo kết quả giám sát chuyên đề cung cấp cho các đại biểu ít người đọc đến, nếu chăng được trình bày tại kỳ họp thì cũng ít người để ý và thảo luận, vì vậy thường bị lãng quên ngay sau kỳ họp. Các kiến nghị qua giám sát có cơ sở hay không, được thực hiện đến đâu thường không có phản hồi của cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện. Mặt khác, chính HĐND, các Ban của HĐND đôi khi cũng ít quan tâm theo dõi, kiểm tra; theo thông lệ cứ giám sát, khảo sát chuyên đề, cứ thẩm tra báo cáo là có kiến nghị, còn chất lượng kiến nghị ra sao, cơ sở kiểm định là gì, việc thực hiện kiến nghị đến đâu là những vấn đề nhiều khi còn bỏ ngõ, chẳng mấy ai quan tâm. Sở dĩ có tình trạng trên là do nhiều người cho rằng việc theo dõi, kiểm tra chẳng để làm gì, vì nếu các cơ quan, tổ chức không thực hiện các kiến nghị thì cũng không có biện pháp (chế tài) gì để buộc họ phải thực hiện. Thực tế, có nơi HĐND tổ chức các đợt giám sát về việc thực hiện các kiến nghị của HĐND rồi lại tiếp tục ban hành kiến nghị; nếu cứ theo cuộc hành trình như vậy sẽ không có điểm dừng. Mặt khác, pháp luật chỉ quy định HĐND giám sát việc thực hiện pháp luật và thực hiện nghị quyết của HĐND mà không quy định giám sát việc thực hiện các kiến nghị trong các báo cáo kết quả giám sát chuyên đề, báo cáo thẩm tra các báo cáo của UBND, TAND, VKSND tại kỳ họp.

Từ thực tế đó nhiều người cho rằng, nguyên nhân chính dẫn đến các cơ quan, tổ chức chưa nghiêm chỉnh thực hiện các kiến nghị của HĐND và hoạt động giám sát của HĐND mang tính hình thức là do pháp luật chưa quy định giao cho HĐND được áp dụng các biện pháp chế tài để xử lý đối với các tổ chức, cá nhân không thực hiện. Với nhận thức đó dẫn đến nhiều nơi coi tính hình thức trong hoạt động giám sát của HĐND là lẽ đương nhiên khỏi phải bàn luận. Trong các diễn đàn hội thảo, hội nghị giao ban bàn về kinh nghiệm hoạt động của HĐND luôn nhận được kiến nghị về việc bổ sung các biện pháp chế tài cho HĐND nhưng các kiến nghị đó không nêu rõ loại chế tài gì.

Phải chăng HĐND không có biện pháp chế tài? Theo pháp luật thực định cũng như khoa học pháp lý cho thấy, tùy theo lĩnh vực, tính chất, mức độ hành vi vi phạm pháp luật mà các chủ thể phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý đó là: trách nhiệm hình sự; trách nhiệm hành chính (xử phạt hành chính); trách nhiệm dân sự; trách nhiệm kỷ luật hành chính. Không phải bất kỳ cơ quan nào cũng có thẩm quyền áp dụng các biện pháp chế tài để bảo đảm thực hiện các loại trách nhiệm pháp lý nêu trên mà chỉ có cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới có quyền thực hiện. Việc áp dụng biện pháp chế tài hình sự, dân sự thuộc thẩm quyền của Tòa án, việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính thuộc thẩm quyền của Chủ tịch UBND các cấp và một số chức danh có thẩm quyền nhất định theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính. Khác với hoạt động thanh tra, kiểm tra và điều tra, hoạt động giám sát không đi vào việc truy tìm những sai phạm cũng như thu thập tài liệu, chứng cứ để trực tiếp xử lý tổ chức, cá nhân sai phạm nên không thể giao thẩm quyền xử lý hình sự hoặc xử lý hành chính đối với tổ chức, cá nhân vi phạm. HĐND cũng không phải là cơ quan quản lý về mặt tổ chức, cán bộ nên không thể giao thẩm quyền xử lý kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức có sai phạm. Điều 89 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định: Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát không thực hiện hoặc thực hiện không đúng yêu cầu trong nghị quyết, kết luận, kiến nghị giám sát thì xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Mặt khác, Điều 7 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định: Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và người có liên quan.

Vậy, HĐND có quyền áp dụng biện pháp chế tài hay không và biện pháp đó là gì? Theo quy định tại Điều 87 Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì, căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND có quyền: ra nghị quyết về trả lời chất vấn và trách nhiệm của người trả lời chất vấn khi xét thấy cần thiết; miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và Ủy viên UBND. Mặt khác, tại Điều 88 và Điều 89 Luật Tổ chức chính quyền địa phương còn quy định HĐND có thẩm quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Trong trường hợp người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quá nửa tổng số đại biểu HĐND bỏ phiếu không tín nhiệm thì người đó có thể xin từ chức. Trường hợp không từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu để HĐND bầu chức vụ đó có trách nhiệm trình HĐND xem xét, quyết định việc miễn nhiệm người không được HĐND tín nhiệm.

Việc bỏ phiếu tín nhiệm và việc miễn nhiệm, bãi nhiệm những người giữ chức vụ do HĐND bầu là một hình thức đặc thù của việc áp dụng chế tài kỷ luật hành chính. Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm trước HĐND về việc triển khai thực hiện pháp luật và nghị quyết của HĐND; nếu việc UBND và các cơ quan chuyên môn của UBND không thực hiện các kiến nghị của HĐND nhiều lần, có tính hệ thống làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc triển khai thực hiện pháp luật và nghị quyết của HĐND, không làm tròn nhiệm vụ trong công tác quản lý hành chính ở địa phương thì cần đến việc áp dụng chế tài này. Đối với Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND tuy HĐND không bầu, không có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm, nhưng trước khi Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC bổ nhiệm, tái bổ nhiệm các chức danh này phải có ý kiến của HĐND cùng cấp.

Ngoài trách nhiệm pháp lý nêu trên, trong hoạt động của bộ máy nhà nước luôn hiện hữu một loại trách nhiệm nữa đó là trách nhiệm chính trị. Việc một người chịu trách nhiệm trả lời chất vấn trước kỳ họp HĐND mà không thuyết phục được đại biểu và cử tri thì uy tín chính trị của họ sẽ bị giảm sút, đó cũng là một loại chế tài mà HĐND và cử tri áp dụng đối với họ. Trong một nền chính trị minh bạch thì loại chế tài này nhiều khi còn nặng nề hơn cả chế tài pháp lý. Như vậy, pháp luật không chỉ đã trao cho HĐND áp dụng chế tài pháp lý mà còn có cả chế tài chính trị đủ mạnh để HĐND làm tròn nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Để bảo đảm thực hiện các kiến nghị của HĐND thì, Thường trực, các Ban của HĐND phải tham mưu cho Chủ tọa kỳ họp tổng hợp, định hướng những vấn đề để đại biểu HĐND tập trung thảo luận, chất vấn về những tồn tại, hạn chế chỉ ra trong các báo cáo thẩm tra, giám sát; HĐND phải ban hành nghị quyết kỳ họp để yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND thực hiện các kiến nghị của Thường trực, các Ban của HĐND qua giám sát. Phải biết kết nối giữa các hoạt động giám sát với nhau, từ giám sát thường xuyên, giám chuyên đề, chất vấn và lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm.

Như vậy phải khẳng định rằng, việc các cơ quan, tổ chức không nghiêm túc thực hiện các kiến nghị của HĐND và hoạt động của HĐND còn mang nặng tính hình thức không phải do pháp luật chưa giao cho HĐND các chế tài đủ mạnh mà chủ yếu do nhận thức và những bất cập ở khâu triển khai thực hiện tại các địa phương để rồi HĐND chưa sử dụng hết các quyền hạn của mình./.

Phạm Thái