Theo quy định của Luật Lâm nghiệp năm 2017[1] thì, rừng đặc dụng là loại rừng được sử dụng chủ yếu để bảo tồn hệ sinh thái rừng tự nhiên, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, tín ngưỡng, danh lam thắng cảnh kết hợp du lịch sinh thái; nghỉ dưỡng, giải trí trừ phân khu bảo vệ nghiêm ngặt của rừng đặc dụng; cung ứng dịch vụ môi trường rừng bao gồm: Vườn quốc gia; Khu dự trữ thiên nhiên; Khu bảo tồn loài - sinh vật cảnh; Khu bảo vệ cảnh quan bao gồm rừng bảo tồn di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; rừng tín ngưỡng; rừng bảo vệ môi trường đô thị, khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao; Khu rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học; vườn thực vật quốc gia; rừng giống quốc gia.

Theo số liệu của Tổng cục Lâm nghiệp, hiện nay cả nước đã thiết lập được 167 khu rừng đặc dụng với tổng diện tích 2,394 triệu ha; trong đó: Vườn quốc gia có 1,165 triệu ha; Khu dự trữ thiên nhiên 1,029 triệu ha; Khu bảo vệ cảnh quan, di tích văn hóa - lịch sử 0,120 triệu ha; Khu bảo tồn loài sinh vật cảnh 0,069 triệu ha; Rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học 0,001 triệu ha. Trong số 167 khu rừng đặc dụng được tổ chức thành 34 Vườn quốc gia, 56 Khu dự trữ thiên nhiên và  khu rừng đặc dụng khác. Trong số 34 Ban quản lý vườn quốc gia có 06 Ban quản lý trực thuộc Cục Kiểm lâm; 21 Ban quản lý trực thuộc UBND cấp tỉnh; 07 Ban quản lý trực thộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn của các tỉnh. Đối với tỉnh Quảng Bình, là tỉnh có diện tích rừng đặc dụng lớn thứ ba trong cả nước với 146.588 ha rừng tập trung chủ yếu ở Vườn quốc gia Phong Nha - Bẻ Bàng. Vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng được thành lập theo quyết định số 189/2001/QĐ-TTg ngày 12/12/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc nâng hạng Khu bảo tồn thiên nhiên Phong Nha  thành Vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng.

Rừng đặc dụng Vườn Quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng

Rừng đặc dụng là một trong những loại rừng quan trọng trong việc bảo tồn thiên nhiên và tính đa dạng sinh học của hệ sinh thái rừng kết hợp phòng hộ và bảo vệ môi trường. Với tầm quan trọng đó thì việc quản lý và bảo vệ các khu rừng đặc dụng là một trong những nhiệm vụ quan trọng của chính quyền các cấp. Nhờ thực hiện chính sách đóng cửa rừng tự nhiên nên trong những năm qua công tác quản lý, bảo vệ rừng tự nhiên nói chung và hệ thống rừng đặc dụng nói riêng đạt nhiều kết quả tích cực, hệ sinh thái các khu rừng đặc dụng được bảo vệ tương đối nguyên vẹn trong các khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia. Tuy nhiên, trong thời gian qua một số khu rừng đặc dụng đã và đang bị xâm hại và có nguy cơ xâm hại ngày càng cao nếu như không được quan tâm đúng mức đến công tác quản lý và bảo vệ rừng. Thực trạng này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó phải kể đến một nguyên nhân quan trọng đó là các quy định pháp luật về việc tổ chức quản lý, bảo vệ rừng đặc dụng còn nhiều bất cập đã ảnh hưởng đến công tác tổ chức triển khai bảo vệ rừng đặc dụng.

Để tìm hiểu cặn kẻ về vấn đề này, ngược thời gian trở về trước thấy rằng, theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16-10-2006 về tổ chức và hoạt động của Kiểm lâm thì: “Ở vườn quốc gia có diện tích từ 7.000 ha trở lên, khu bảo tồn thiên nhiên, khu rừng đặc dụng khác có diện tích từ 15.000 ha trở lên, khu rừng phòng hộ đầu nguồn có diện tích từ 20.000 ha trở lên có nguy cơ bị xâm hại cao, có thể thành lập Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng, Hạt kiểm lâm rừng phòng hộ theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, trong Nghị định này không quy định rõ Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng do địa phương quản lý trực thuộc Chi cục Kiểm lâm hay trực thuộc Ban quản lý rừng đặc dụng[2]. Thực tế thì trong những năm trước 2010 có những nơi Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng trực thuộc Chi cục Kiểm lâm nhưng cũng có nơi Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng lại trực thuộc Vườn quốc gia (Ban quản lý rừng đặc dụng). Với thực tế đó đến năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2010/NĐ-CP ngày 24/12/2010 về tổ chức quản lý hệ thống rừng đặc dụng đã đáp ứng nhu cầu về việc xác lập một khung pháp lý riêng để quản lý rừng đặc dụng. Tuy nhiên, qua nhiên cứu nội dung của Nghị định này thấy còn có những quy định chưa hợp lý. Cụ thể, theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Nghị định số 117/2010/NĐ-CP thì: “Thành lập Hạt Kiểm lâm tại vườn quốc gia; đối với khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài, sinh cảnh có diện tích từ 15.000 hec-ta trở lên”. Mặt khác, theo quy định tại Điều 26 của Nghị định này thì: “Đối với khu rừng đặc dụng có Hạt Kiểm lâm thì Giám đốc Ban quản lý đồng thời là Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm”. Theo quy định tại Điều 50 và Điều 61 của Luật Bảo vệ và phát triển rừng thì các khu rừng đặc dụng là vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên phải có Ban quản lý, “Ban quản lý khu rừng đặc dụng là tổ chức sự nghiệp do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập” và Ban quản lý rừng đặc dụng là “chủ rừng”.     

Từ lý luận và thực tiễn thấy rằng, việc quy định Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng thuộc Ban quản lý rừng đặc dụng đã bộc lộ sự mâu thuẫn và bất hợp lý đó là:

Thứ nhất, về vị trí pháp lý chúng ta thấy rằng, hiện nay các đơn vị sự nghiệp công lập đều do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước quyết định thành lập, trực thuộc về mặt tổ chức của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đó. Trong khi đó Hạt Kiểm lâm là tổ chức hành chính thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước (mang quyền lực nhà nước) trong lĩnh vực quản lý và bảo vệ rừng; có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành và áp dụng các biện pháp ngăn chặn hành vi vi phạm hành chính, khởi tố, điều tra vi phạm pháp luật về lâm nghiệp. Do đó, việc một tổ chức hành chính nhà nước lại trực thuộc một đơn vị sự nghiệp sẽ là điều không thuận và có thể nói là ngược chiều trong mối quan hệ về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.  

Thứ hai, từ thực tế trong những năm qua cho thấy, ở những tỉnh có vườn quốc gia (do tỉnh quản lý) có Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng trực thuộc Ban quản lý vườn quốc gia đã bộc lộ nhiều hạn chế trong hoạt động. Tuy cùng “sắc áo” nhưng không phải là “con chung trong một nhà” nên trong mối quan hệ phối hợp giữa Hạt Kiểm kâm rừng đặc dụng với Hạt Kiểm lâm cấp huyện không phải ở đâu, lúc nào cũng thuận lợi. Trong khi đó Chi cục Kiểm lâm thì không quản lý về mặt tổ chức đối với Hạt Kiểm Lâm rừng đặc dụng nên rất khó để quản lý công tác chuyên môn.

Thứ ba, theo quy định của Luật Bảo vệ và phát triển rừng thì các chủ rừng (trong đó có Ban quản lý rừng đặc dụng) có trách nhiệm bảo vệ rừng của mình; xây dựng và thực hiện các phương án, biện pháp bảo vệ hệ sinh thái rừng; phòng, chống chặt phá rừng; phòng, chống săn, bắt, bẫy động vật rừng trái phép; phòng cháy, chữa cháy rừng,… Chủ rừng không thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ trách nhiệm mà để rừng bị xâm hại thì phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại Nghị định số 99/2009/NĐ-CP ngày 02-11-2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý rừng, bảo vệ rừng và quản lý lâm sản thì có rất nhiều loại hành vi vi phạm của chủ rừng bị xử phạt vi phạm hành chính. Mặt khác, theo nguyên tắc phân định thẩm quyền xử phạt theo lãnh thổ thì các vi phạm trong địa phận rừng đặc dụng sẽ thuộc thẩm quyền xử phạt của Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng. Như vậy, với quy định như đã nêu trên, khi chủ rừng là Ban quản lý rừng đặc dụng vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ rừng thì Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm có tự xử lý mình hay không (vì theo quy định nêu trên thì Giám đốc Ban quản lý đồng thời là Hạt trưởng Hạt Kiểm lâm)?

Qua nhiều năm triển khai thực hiện Nghị định số 119/2006/NĐ-CP và Nghị định số 117/2010/NĐ-CP, tính tại thời điểm năm 2019 cả nước đã tổ chức được 69 Hạt Kiểm lâm trong các khu rừng đặc dụng, trong đó có 34 Hạt Kiểm lâm thuộc Vườn quốc gia và 35 Hạt Kiểm lâm thuộc các Khu bảo tồn thiên nhiên khác. Về biên chế, do khi thành lập các Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng không được Chính phủ giao bổ sung biên chế nên các địa phương đã phải bố trí biên chế viên chức cho các Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng. Do đó, một thực trạng chung hiện nay trong cả nước là tại các Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng đang đồng thời tồn tại hai loại hình Kiểm lâm là công chức Kiểm lâm và viên chức Kiểm lâm. Đơn cử như ở Hạt Kiểm lâm vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng hiện có đến 117 biên chế viên chức Kiểm lâm trong khi chỉ có 03 công chức Kiểm lâm. Theo quy định của Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16-10-2006 và Nghị định số 117/2010/NĐ-CP thì lực lượng Kiểm lâm là thuộc loại biên chế công chức; do đó, việc bố trí và tiếp tục duy trì biên chế viên chức để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm lâm là không đúng với các quy định của pháp luật.

Lực lượng Kiểm lâm rừng đặc dụng

Để khắc phục những bất cập nêu trên và cụ thể hóa các quy định của Luật Lâm nghiệp, ngày 01/01/2019 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2019/NĐ-CP quy định về Kiểm lâm và Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng, tại Điều 11 Nghị định này quy định: Kiểm lâm rừng đặc dụng là tổ chức hành chính thuộc Kiểm lâm trung ương đối với rừng đặc dụng do trung ương quản lý; thuộc Kiểm lâm cấp tỉnh đối với rừng đặc dụng do địa phương quản lý. Về tiêu chí thành lập, Kiểm lâm rừng đặc dụng được thành lập ở Vườn quốc gia; Khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh có diện tích từ 15.000 héc-ta trở lên. Căn cứ tiêu chí thành lập Kiểm lâm rừng đặc dụng và yêu cầu, nhiệm vụ quản lý, bảo vệ rừng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể Kiểm lâm rừng đặc dụng thuộc trung ương quản lý; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập, tổ chức lại, giải thể Kiểm lâm rừng đặc dụng thuộc địa phương quản lý. Như vậy, với quy định này đã khắc phục được điều bất cập trong mối quan hệ về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước (tổ chức hành chính không còn trực thuộc đơn vị sự nghiệp) và tính độc lập giữa lực lượng Kiểm lâm với Ban quản lý rừng (chủ rừng); tạo sự thống nhất, đồng bộ giữa tổ chức bộ máy với công tác quản lý về chuyên môn của lực lượng Kiểm lâm. Tuy nhiên, việc triển khai quy định mới của Nghị định này thực tế đã không được “thuận buồm xuôi gió”. Từ khi thực hiện Nghị định số 01/2019/NĐ-CP đến nay chỉ có 26 Hạt kiểm lâm thuộc các Ban quản lý rừng phòng hộ giải thể để chuyển sang Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng. Đối với các Hạt kiểm lâm rừng đặc dụng còn lại vẫn chưa được sắp xếp tổ chức lại để thuộc Chi cục Kiểm lâm cấp tỉnh theo đúng quy định. Đơn cử như ở tỉnh Quảng Bình, UBND tỉnh đã ban hành Thông báo số 2643/TB-VPUBND ngày 16/7/2021 cho phép Ban quản lý Vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng tạm thời duy trì mô hình tổ chức Hạt Kiểm lâm thuộc Vườn quốc gia như cũ mà chưa chuyển giao cho Chi cục Kiểm lâm.

Nguyên nhân của tình trạng nêu trên, tại dự thảo Tờ trình về việc ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 01/2019/NĐ-CP, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cho rằng: “Việc tách Hạt Kiểm lâm khỏi ban quản lý rừng về thuộc Kiểm lâm trung ương hoặc Kiểm lâm cấp tỉnh gặp khó khăn do phát sinh thêm tổ chức hành chính, trong khi đó lại không có chỉ tiêu biên chế công chức để thực hiện; công tác chỉ đạo, điều hành, phối hợp bảo vệ rừng cũng gặp nhiều bất cấp như đùn đẩy trách nhiệm giữa chủ rừng và Kiểm lâm; không gắn liền trách nhiệm và quyền lợi giữa Ban quản lý và Kiểm lâm”. Từ những lý do trên, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đề nghị Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 01/2019/NĐ-CP theo hướng “Kiểm lâm rừng đặc dụng là tổ chức thuộc Ban quản lý rừng đặc dụng”; đồng thời quy định mô hình tổ chức Kiểm lâm có cả công chức và viên chức. Như vậy, theo dự thảo Nghị định này thì mô hình tổ chức của Kiểm lâm rừng đặc dụng đã quay trở lại theo như quy định tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày 16-10-2006 và Nghị định số 117/2010/NĐ-CP của Chính phủ. Có thể thấy đây là bước thụt lùi trong quy định về khung pháp lý quản lý, bảo vệ rừng đặc dụng vốn đã chứa đựng những bất cập và bất hợp lý như đã nêu ở trên.

Theo quan điểm của chúng tôi, điểm hạn chế của Nghị định số 01/2019/NĐ-CP là ở chỗ quy định về Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng; cụ thể, tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 01/2019/NĐ-CP quy định: “Ban quản lý rừng đặc dụng, Ban quản lý rừng phòng hộ nơi không thành lập tổ chức Kiểm lâm;… được tổ chức lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng”. Với quy định này thì các Ban quản lý rừng đặc dụng nơi có tổ chức Kiểm lâm sẽ không được thành lập Lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng của chủ rừng. Đây là quy định thực tế đã gây khó khăn, vướng mắc cho các địa phương; nếu thực hiện chuyển giao Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng về thuộc Chi cục Kiểm lâm cấp tỉnh thì các Ban quản lý rừng không có lực lượng tự bảo vệ rừng như các loại chủ rừng khác. Mặt khác cũng không có cách gì để giải quyết số viên chức Kiểm lâm hiện có vì không thể chuyển giao biên chế viên chức cho tổ chức hành chính là Chi cục Kiểm lâm. Chúng ta thấy rằng, với những nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm lâm rừng đặc dụng theo quy định tại Nghị định số 119/2006/NĐ-CP và trên thực tế thời gian qua thì Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng đóng hai vai, một vai là lực lượng thực hiện chức năng quản lý nhà nước bảo đảm chấp hành pháp luật về lâm nghiệp, vai thứ hai thực chất là lực lượng tự bảo vệ tài sản (rừng là dạng tài sản cụ thể, đặc thù) của chủ rừng (chủ thể được nhà nước giao chiếm hữu, quản lý, sử dụng tài sản) như các chủ rừng khác (các Ban quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng không đủ tiêu chí thành lập hạt Kiểm lâm; các công ty lâm nghiệp;…) được nhà nước giao rừng, cho thuê rừng. Do đó, việc chuyển giao Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng về thuộc Chi cục Kiểm lâm cũng chỉ chuyển giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về lâm nghiệp; còn nhiệm vụ tự quản lý bảo vệ tài sản (rừng) của chủ rừng luôn phải thuộc về Ban quản lý rừng. Do đó, trong mọi trường hợp Ban Quản lý rừng đặc dụng phải có và phải được thành lập lực lượng chuyên trách để bảo vệ rừng của mình (được nhà nước giao chiếm hữu, quản lý). Việc cho rằng khi tách Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng khỏi Ban quản lý rừng về thuộc Kiểm lâm cấp tỉnh thì “công tác chỉ đạo, điều hành, phối hợp bảo vệ rừng cũng gặp nhiều bất cấp như đùn đẩy trách nhiệm giữa chủ rừng và Kiểm lâm” theo chúng tôi là không thuyết phục. Bởi vì, vị trí pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm lâm và Ban quản lý rừng hoàn toàn khác nhau và rõ ràng, độc lập nên không thể nói là có tình trạng đùn đẩy trách nhiệm. Cho dù thuộc Ban quản lý rừng hay thuộc Chi cục Kiểm lâm thì Hạt kiểm lâm luôn phải chịu trách nhiệm trước chính quyền, trước nhà nước về những vấn đề thuộc về nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong công tác quản lý nhà nước về lâm nghiệp trên địa bàn rừng đặc dụng thuộc thẩm quyền quản lý. Mặc dù chủ trương của Đảng và Nhà nước là hạn chế việc thành lập mới các tổ chức hành chính nhưng nếu cần thiết thì vẫn được phép thành lập nhưng phải tự cân đối không làm phát sinh thêm biên chế. Do đó, phương án tốt nhất là sửa đổi quy định tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 01/2019/NĐ-CP theo hướng Lực lượng bảo vệ rừng chuyên trách được thành lập ở tất cả các Ban quản lý rừng đặc dụng cho dù ở đó có Hạt kiểm lâm hay không. Khi quy định như vậy thì giải thể và chuyển toàn bộ biên chế viên chức của Hạt Kiểm lâm rừng đặc dụng hiện có để tổ chức thành Lực lược chuyên trách bảo vệ rừng của Ban quản lý rừng và chuyển giao số công chức cho Chi cục Kiểm lâm đồng thời điều chuyển một số ít công chức của các phòng, Hạt kiểm lâm của Chi cục kiểm lâm để thành lập Hạt kiểm lâm rừng đặc dụng tầm khoảng trên dưới 10 biên chế là ổn thỏa. Khi đó tổng số lực lượng bảo vệ rừng (theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp) không chỉ được bảo toàn mà còn được củng cố thêm và cũng không phát sinh thêm biên chế; nhiệm vụ, quyền hạn được tách bạch rõ, tính độc lập và kiểm soát lẫn nhau giữa cơ quan quản lý nhà nước và chủ rừng được phân định rõ ràng hơn.■

                                                              Phạm Thái Quý

[1] Luật số: 16/2017/QH14 ngày 15 tháng 11 năm 2017, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2019.

[2] Bài viết này chỉ đề cập đến trường hợp Ban quản lý rừng phòng hộ do các địa phương (tỉnh, thành phố) quản lý.